下岗职工劳动关系的处理当求稳妥──对山东省四个城市的调查报告

1999年4月初，我们到山东的济南、淄博、潍坊（包括诸城市）和东营（包括胜利油田）四个城市就下岗职工劳动关系调整问题进行专题调查。在山东省劳动厅与其有关部门进行座谈。在四个城市与企业、下岗职工及劳动保障部门分别召开了座谈会，共接触企业17家，企业厂长、经理及再就业服务中心（站）主任30多人。在接触的企业中，既有中央属企业，也有山东省属企业，更多是市属国有企业，也有几家集体企业。与近20位下岗职工座谈。与所到城市劳动保障部门的领导、就业管理部门进行了座谈。因此，可以说不仅对下岗职工再就业和劳动关系处理有一定的了解外，也比较全面地接触到了下岗职工、企业、劳动保障部门三个方面的真实想法。在此，将我们了解到的情况如实地记录下来，并谈一点我们对妥善处理下岗职工劳动关系的看法。希望能对有关部门的决策提供参考。

一、企业、下岗职工、劳动保障部门的基本态度

在调查前，我们曾经认为三个方面对下岗职工劳动关系处理上的意见会大相径庭，但没有想到的是他们的基本倾向惊人地一致。根据我们调查，三个方面的基本认识是，都认为对一个下岗职工来说，三年内完全彻底地解决其劳动关系问题很困难的。当然，各方有各方的考虑和担心。

企业的基本态度：

一方面是不敢。不敢有怕出乱子的因素，也有经济因素。有厂长讲“与职工解除关系，将他们推向社会，与其让他们整天找我，我什么事也干不了，不如用这点精力找点项目，发展生产，安排他们。”因此，大成集团总经理提出的口号是“增产、增效、保员。”这一点得到了职工的广泛拥护。

不敢还有经济因素。这些年企业或多或少都拖欠了职工的工资、社会保险费、医疗费、住房公积金以及集资款，如果再加上解除劳动合同要支付的经济补偿金，企业有顾虑则是可以理解的。调查中，有同志指出，对有的企业来说，如果对职工的欠债都还上，加上经济补偿，盈利的企业也会破产。从我们的调查情况看，这一判断并非言过其实。

另一方面是不愿意。不愿意有东方文化因素，也有企业领导的责任感在其中。长期以来，我们的职工是以厂为家，厂长也有着家长观念。对于将职工，特别是大批的职工推向社会，推向市场，总觉的于心不忍。有的厂长表示：“我一上任，不仅让职工下岗，还要把他们推向社会，就为了保我的位子。与其让他们走，还不如我走。我把他们推向社会，说明我没有本事。”还有的全面停产、濒临破产的企业领导认为：“企业虽然不行了，还有资产在，但资产不能变现，职工得不到补偿。你要我这几年都把职工推向市场，即使职工愿意走，我也下不了手。”还有的企业领导认为，在目前时期，国有企业也还要承担就业的责任。

总的看，企业的态度是与企业改革的进程密切相关的。有的厂长说：“企业是国家的，贷款是银行的，只有得罪了人是我自己的。”说明企业改革还没有深化到国有企业能独立承担责任，成为独立实体的地步。

下岗职工的基本态度：

下岗职工总的态度是不愿意。

一是出路问题。没有就业或就业不稳定，解决不了社会保险问题。下岗职工说：“我现在心里是‘酸甜苦辣慌’。挣不了钱慌，警察查也慌。”在座谈中，有一位下岗职工一口气向我们提了12个问题，诸如，老了怎么办、病了怎么办、不能再就业了怎么办等。说明下岗职工有许许多多的担心和疑虑。应该说，下岗对职工的观念是有触动的。下岗职工说：“到其他企业，只要签合同，上保险，再苦的活我也干。”

二是对企业的依赖问题。职工长期以厂为家，一切都依赖于企业。诸如住房、子女上学就业，以及大小事办手续，都是企业。出了企业，职工总觉得失去了依靠。座谈中接触一位职工，他不属于下岗职工，而是早期停薪留职的职工。他通过经营陶瓷，已走上致富路，其个人资产达80万以上，但是，目前他仍然与企业保持着劳动关系。原因就是对企业有依赖。

三是历史欠债问题。如上所述，企业对职工多有欠债。有的下岗职工说：别说给我们什么经济补偿，只要能把企业欠我的集资款和医疗费还了就行。这些解决不了职工不会离开企业。

总之，职工既有“前向”的担忧，也有“后向”的顾虑。“前向”，担心不能再就业或就业不稳定，以及就业后的社会保险问题；“后向”，对历史积累的问题怕企业解决不了。虽有三条保障线，职工仍是担心。职工说：三条线，三顿饭，吃完了，就完蛋。这虽是过激之词，但反映出职工的担心。

劳动保障部门的基本态度：

总体上是怕影响稳定。

一是认为当前的局面是职工依赖企业，企业依赖政府，最后的压力都集中在劳动保障部门。劳动保障部门是处于上下夹攻之中。出了问题上有政府领导打板子，下有职工要找。比如隐性就业的问题，劳动保障部门也不敢下决心处理。他们认为，如果没有打工的维持，下岗职工的家庭生活实际上是难以真正得到保证的。现在一个小孩的入托费就要100到200元，大一些的小孩花费更多，下岗职工的基本生活费也就够交这部分钱。我们怎么敢要求企业与下岗职工解除劳动关系！

二是承受力问题。失业保险参与两道防线的构筑，压力很大。一方面是新增下岗，一方面是失业人员增加很快。山东省十几年来总共有40多万失业人员，但仅19年就有13万。这两个方面的压力都集中向失业保险。同时，提高失业保险的缴费比例以后，也出现了一些新的问题。困难企业缴费难，盈利企业觉得没有得到好处，连1%都不愿交了。淄博市往年收缴率达95%左右。现在大户不愿交了，去年7月1日以后，增加的部分收缴率只有21%，全额收缴率只有60%。因此，提高缴费比例以后收缴率能达到多少，还是个未知数。或者说失业保险能否承受下岗职工和失业人员增加的双重压力是个未知数。即使可以承受，失业保险也可能在挤压下变形，成为保生活的制度，而不是促进就业的制度。

在这种背景下，真正出中心、断关系的很少。从山东省1-2月份的情况看，在近30万人的进中心的下岗职工中，出中心的只有7000多人，占2.5%。而其中大部分都没有断关系。同期，新增进中心人数2万多，出中心的不过有1/3左右，要实现出大于进的目标难度很大。

二、出中心、断关系的难点多

之所以出中心、断关系的很少，是因为在下岗职工再就业和劳动关系的调整上都有诸多难点问题。

1.企业内的分流安置占比例大。

在目前情况下，再就业主要还依靠企业内的分流安置。象这样的企业不在少数，只要是正常生产经营的企业，多寻求企业内的分流。从调查的情况看，企业内分流安置，大致有三种：

一是职工下岗后，通过竞争上岗，仍然安排从事主业。潍坊裕华纺织厂年3月有740多不在岗职工，除200多人内退外，500多人下岗。通过竞争，500多下岗职工中到新项目上岗的有300多人，安排在临时工岗位的有100多人，目前在中心的只有19人。大部分通过主业分流安置。

二是发展三产安置。如淄博第二棉纺厂，3000多职工，共有近900不在岗职工，其中三产安置430名职工，停薪留职80多，辞职断关系的100人左右，剩余还有150多人在中心未就业。即有一半是通过企业内办三产安置，解决出路。

三是能人承包或创办独立于原企业的项目安置。如潍坊长城门窗集团全公司有1200多职工，296人下岗，结果一个项目承包带走了70人，解决了1/4下岗职工的出路。再如山东建材集团水泥制品厂的一位下岗职工带领4位下岗职工，由厂里提供场地，个人筹资，创办了一个加油站。5个人的工资和社会保险费用完全由加油站承担，实现独立经营发展。

上述三种情况，劳动关系或者不用解决，或者短期内不易解决。第一种情况，有些职工不属于下岗，不应该进中心。这属于规范下岗操作问题。但有的确属于下岗，如在新项目完成可以安排职工前，职工处于下岗状态，存在保证基本生活的问题。如果对这部分职工，一律要求走“单行道”，出中心要解除关系，再就业后再签订劳动合同，这是不现实的。因为这些职工毕竟还在本企业。而后两种情况，无论是企业办三产，还是能人带领下岗职工办的项目，在开始时期多不稳定，如果职工一旦再就业就与其解除关系，不仅职工不愿意，企业也难以办到。

2.企业全部人员下岗情况不在少数。

淄博市到今年3月份有超过20家企业职工整体下岗，涉及职工万人以上。这类企业都是属于停产企业，其中大部分资不低债，濒临破产。这类企业的职工都希望企业能尽快实现破产或被兼并，以便能得到一部分补偿，离开企业。但是，多数企业因种种原因，往往难以被兼并或破产，资产不能变现，职工也就离不开企业。淄博市曾发生一家棉纺厂1000多职工的集体上访事件。原因就是1000多职工要求自谋职业和按政策支付安置费，因为需要资金数额巨大，达3000多万，不仅企业无力解决，政府也无力解决。再如，据山东省劳动厅反映，滨州市供销社严重亏损，职工全体下岗。职工都不愿意走，就等着造价达5000多万元的供销社大楼拍卖，给他们安置费。企业也认为，如果三年内与职工断关系，而不能给职工安置费，是坑了职工。

3.历史欠债多。

企业对职工的历史欠债各种各样，诸如前几年欠发的工资，欠缴的社会保险费，拖欠的医疗费，欠缴的住房公积金，以及集资款等。东营市第二百货公司职工400多人，各种欠款达350多万，平均每个职工8000多元。而这家企业并非是欠款最多的。有的企业欠缴的养老保险费多达30个月；有的职工集资款达几万元。向职工集资不仅有本企业，还有地方政府通过企业集资的。淄博市“七五”时期有30多亿的资产投资，其中有相当部分是职工的集资款，现在由于没有效益，无法及时偿还。处理下岗职工的劳动关系，首先要遇到的问题就是历史欠债。而现在的情况是下岗职工越多的企业，历史欠债越多，企业也越没有能力解决。

4. 企业办社会问题一时解决不了。

企业办社会在国有企业长期存在，虽然经过企业改革情况有所变化，但并没有从根本上改变。越是大企业越要办社会。如兖州矿务局每年的销售收入30个亿，利税2个亿，但办社会的投入达7个亿，大大超过利税。再如胜利石油管理局，每年要就业的职工子女3000人，管理局就必须考虑和安排，而不可能由东营市考虑。还有职工的住房问题、长期是福利分房，现在下岗职工要离开企业，企业认为要收回住房，或由职工购买。收回不可能，购买又有职工的支付能力问题。因此，在这种状况下，下岗职工必然不愿意离开企业，在不得不离开企业时，总是希望保留着关系，或停薪留职，或协议保留社会保险关系。

5.一些政策不明确。

如出中心终止劳动关系是否应予以经济补偿。在进中心的过程中，就已经遇到这个问题。有的职工问中心主任：三年后解除劳动关系，是否给我们经济补偿。中心主任的回答往往是含糊的：可能有，也可能没有，到时候再说。现在也已经有一些职工要出中心、断关系，就因为这一问题上的政策不明确，关系断不了。可以说，因为有关政策不明确，已经影响到下岗职工劳动关系的处理。许多已经自谋职业的下岗职工还与企业保留着劳动关系。

6.缺乏就业能力的群体的出路问题。

一般说，处理劳动关系问题要基于再就业的状况，因此，缺乏就业能力的群体就成为处理劳动关系的难点。每个地方、每个企业都有一些老弱病残者，从年龄上看，就是一些大龄下岗职工。一般说这部分下岗职工占到下岗职工的20%左右。由于这部分职工再就业的可能性不大，至少相对稳定就业的机会很少。那么，让他们三年后，享受失业救济和社会救济，这些职工是不是可以承受，社会是不是可以承受？或者，对他们采取照顾和保护的政策？这是当前急需考虑的问题。

总之，要妥善处理好下岗职工的劳动关系就必须解决上述的难点问题。而有些问题并非短期内可以根本解决的，因此，除了有关的政策要尽快明确外，还需要因地、因企、因人制宜。

三、几点建议

1.在下岗分流上给予企业自主权，实现因企制宜。允许盈利企业和改制企业可以不建中心，不走“单行道”，调动企业组织就业的积极性，大张旗鼓地鼓励企业内部分流安置；坚持和落实企业分流安置富余人员的优惠政策。

2.对年龄偏大、缺乏就业能力的职工采取养起来的政策。对大龄下岗职工三年后出中心，其年龄距退休5年内的可以内退，到达退休年龄正式退休。

3.将协议保留社会保险关系作为重要的政策。一是在社会保险体系不完善的情况下寻求一种灵活的解决社会保险关系接续的途径；二是适应下岗职工临时就业多的实际需要。不仅对大龄下岗职工实行，也对年轻职工实行。社会保险费的负担通过协商解决，采取灵活的方式。可以是现用人单位、原企业、职工个人三方分担；可以原企业、职工个人双方负担；也可以职工个人负担。

4.采取鼓励出中心的政策。有条件的地方、企业，允许在法律规定的经济补偿之外，给下岗职工以额外补偿，同时限定这项政策的实行时限，或因时间的延续而递减，鼓励职工尽快再就业，出中心。

5. 投入力量解决历史欠债的问题。有条件的地方，政府应投入一定的资金，企业也可以变现一部分资产，筹集一部分资金；或者将历史欠债作为职工的社会保险缴费予以确认，即将企业与职工的债权债务关系转变为社会保险管理机构与企业的债权债务关系。

总之，下岗职工的劳动关系是渐进式改革积累下来的一个问题，需要有一揽子的解决方案。有一些问题，还需要在企业改革中逐步创造条件和环境，才能理顺。

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