水环境与水资源法律制度

　　核心内容：水环境可以分为海洋环境、湖泊环境、河流环境等(按照环境要素的不同)。我国对于水环境中，城市和城镇水、固体废物等污染防治和给排水工程、水污染控制规划和水资源保护等方面的水资源管理制度内容是什么？以下由法律知识网小编为您介绍。

　　一问：如何认识和理解最严格水资源管理制度？

　　最严格水资源管理制度是基于我国基本国情和水情，在对过去水资源管理工作系统总结、深入思考基础上，考虑实现经济社会可持续发展对水资源可持续利用的要求，提出的重要制度变革。它以科学发展观为指导，以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以实现人水和谐为核心理念，以水资源配置、节约和保护为工作重心，以统筹兼顾为根本方法，以坚持改革创新为推进管理的不竭动力，是在现有水资源管理的基础上，对中国特色水资源管理体系的进一步丰富和完善。

　　一、最严格水资源管理制度的主要内涵

　　当前和今后一个时期，我国最严格水资源管理制度的主要内容是围绕水资源配置、节约和保护，建立并实施水资源管理三条红线制度。

　　一是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。严格规划管理和水资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度等。

　　二是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，改变粗放用水模式，加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，全面实行建设项目节水设施“三同时”管理，加快推进节水技术改造等。

　　三是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。基于水体纳污能力，提出入河湖限制排污总量，作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区监测预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水生态系统的保护与修复等。

　　为保障水资源管理三条红线制度的实施，迫切需要健全水资源管理责任制，完善保障措施。水资源管理红线指标体系纳入各地经济社会发展综合评价体系，地方人民政府对本地区水资源管理负总责。建立水资源管理评估考核制度，考核结果作为各级领导干部综合考核评价的重要依据。健全法律法规和技术标准体系、水资源监控和统计体系，推进水管理体制改革，加大投入，加强队伍建设，完善公众参与机制，努力营造节约水、保护水的社会氛围。

　　二、最严格水资源管理制度的主要体现

　　近年来，《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《黄河水量调度条例》、《水文条例》等法律法规相继颁布或修订，《水资源费征收使用管理办法》，《取水许可管理办法》、《水量分配暂行办法》、《入河排污口监督管理办法》、《建设项目水资源论证管理办法》等部规章相继出台，地方性水资源管理法规逐步配套，我国水资源管理的制度框架已经形成。各级水行政主管部门依法行政，水资源配置和水权制度建设取得重要进展，水资源调度和调控能力明显提高，节水型社会建设取得初步成效，水资源保护力度不断加大，城乡水务一体化改革扎实推进，管理基础工作得到加强。但是，现有水资源管理制度尚未完善、管理基础薄弱、措施落实不够严格，投入机制、激励机制、参与机制不够健全等，已经不能适应当前严峻的水资源形势。与以往的水资源管理相比，最严格水资源管理制度主要体现在以下四方面：

　　1、管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条红线，提出了近期全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标：到2015年，全国用水总量要控制在6200亿立方米以内，万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.52以上，主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。同时，将全国目标分解到各流域和省、市、县，使得水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。

　　2、制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理就是要在已有制度框架下，丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度的可操作性，形成系统完善的管理制度体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有章可循。

　　3、管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了更为严格的管理措施，对取水总量已达到、超过或接近控制指标的地区，暂停或限制审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水户，严格核减取用水量；对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口等。水资源管理制度实施将更具可操作性，更趋严格。

　　4、责任主体更加明确。最严格水资源管理制度进一步明确政府、水行政主管部门和用水户的责任。政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责，主要领导人是第一责任人。水行政主管部门负责统一管理水资源，落实三条红线。用水户履行节约保护水资源义务，依法接受监督管理。建立健全考核机制，落实责任。

　　提出实行最严格水资源管理制度，体现了中国政府应对水资源严峻形势的坚强决心，体现了社会各界对解决水资源问题的热切期盼，体现了水利工作者对加强水资源管理的务实态度。实行最严格水资源管理制度是一次深刻的制度变革，将对推动我国水利事业科学发展产生深远影响。实行最严格水资源管理制度是一项长期艰巨的任务，随着时代的发展，其内涵将不断完善、管理手段和方式将不断创新，对最严格水资源管理制度的认识和理解也将不断深化。

　　二问：中国现阶段为什么要实行最严格水资源管理制度？

　　人多水少，水资源时空分布不均且与生产力布局不相匹配，是我国的基本水情，也是我国现代化建设进程中需要长期面对的基本国情。特别是在全球气候变化影响日益明显和工业化、城镇化进程不断加快的情况下，我国水资源供需矛盾更加突出，水污染问题日益凸显。实行最严格水资源管理制度，是我国应对水资源严峻形势的现实选择，是转变用水方式，促进科学发展的根本要求，是提升水资源管理水平的迫切需要。

　　一、实行最严格水资源管理制度是应对我国水资源严峻形势的现实选择

　　我国人均水资源量不足2200立方米，约为世界人均水平的30%。最新水资源调查评价成果显示，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，其中海河流域地表水资源量减少41%。据统计，现状全国缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩左右。北方部分缺水地区的水资源开发利用率已超过100%，地下水超采严重，许多地区地下水位持续下降，已经远远超过水资源承载能力，并引发了一系列生态与环境问题。水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的重要制约因素。

　　同时，我国面临着巨大的资源环境压力。2008年全国废污水排放总量达到758亿吨，水功能区达标率仅为43%。水污染呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的态势。随着重工业在内陆区域的扩大与发展，潜在水安全风险进一步增加。

　　严峻的水资源形势，迫切要求我们实行最严格水资源管理制度，全面加强水资源管理，严格控制用水需求，全面加强水资源保护，有效防治水污染，不断提高全社会用水效率和效益。

　　二、实行最严格水资源管理制度是转变用水方式，促进科学发展的根本要求

　　近10年来，我国用水总量从1998的5435亿立方米增加到2008年的5910亿立方米，平均每年增加47.5亿立方米。随着我国西部大开发、中部崛起、东部地区率先发展、东北老工业基地振兴等区域经济发展战略的实施，工业化、城镇化的快速发展，城市人口的不断增加，用水需求将持续增加。随着我国人口峰值的到来，我国人均水资源量将进一步下降到1700立方米，接近缺水警戒线。

　　与此同时，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，农业灌溉用水有效利用系数为0.48，而发达国家为0.7～0.8；我国工业用水重复利用率在60%左右，发达国家已达85%。许多城市输配水管网漏失率高达20%以上。我国污水处理回用、海水、雨水利用等方面也处于较低水平，用水浪费进一步加剧了水资源紧缺的局面。

　　今后一个时期，我国将处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。党中央全面部署了加快经济发展方式转变，强调经济发展的长期性，使经济增长建立在结构优化的基础之上，持续性得到增强。用水方式转变是经济发展方式转变的重要组成部分，用水方式没有转变，将无法为我国经济社会持续健康发展提供水资源保障，也不可能根本性实现经济发展方式的转变。通过实行最严格水资源管理制度，在生产、流通、消费的各个领域，在经济社会发展的各个方面转变用水方式，提高用水效率和效益，以尽可能小的水资源消耗和水环境损失，获得尽可能大的经济和社会效益，促进经济发展方式的转变，实现科学发展。

　　三、实行最严格水资源管理制度是提升水资源管理水平的迫切需要

　　新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国政府高度重视水资源问题，采取了一系列重大政策措施，以实现水资源可持续利用为核心，健全水资源管理法规体系，推进水资源配置和水权制度建设，提升水资源调度和调控能力，全面推进节水型社会建设，加强水资源保护，扎实推进城乡水务一体化改革，应对突发事件能力得到提升，水资源工作得到加强。

　　但是，与经济社会可持续发展的要求相比，与全面建设小康社会的目标相比，与人民群众对水资源的期待相比，水资源管理还存在差距。一是对水资源的基础性和战略性地位认识不足，对水资源管理的作用和责任认识不足。二是我国流域管理体系不健全，区域管理体制改革难度大。三是市场对水资源配置的基础性作用未得到有效发挥，公众参与水资源管理机制有待完善。四是缺乏经济、法律、技术、行政的综合管理手段，考核体系不健全。五是规划标准建设不能满足管理要求，计量、监测等技术手段相对落后。

　　因此，必须实行最严格水资源管理制度，全面提升水资源管理水平，建设起权威高效、运转协调的管理体制，实现水资源的合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，有效解决我国严峻的水资源问题，推动经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调，为经济社会可持续发展提供水资源保障。

　　此外，对稀缺性资源实行严格管理，是国际上较为通行的做法。澳大利亚悉尼、墨尔本等城市规定，作为城市供水水源的水库水位低于标准时，对生活、生产用水实行强制性用水限制措施，规定每日生活用水量限值，对超过规定用水量的家庭实行惩罚，最严格的用水限制规定不得以任何方式浇灌花木。日本福冈规定，大型建筑物必须建设再生水利用设施，并给予资金补助。美国对用水产品规定了严格的节水标准，不符合标准的用水产品不得在美国市场出售。在土地管理方面，我国从人多地少的国情出发，实行最严格的土地管理制度，划定18亿亩耕地红线，切实保护基本农田，有效保障了国家粮食安全。水资源不仅是基础性的自然资源，更是战略性的经济资源，我们要全面借鉴国内外先进的管理经验和做法，实行最严格水资源管理制度。

　　总之，实行最严格水资源管理制度，直接关系到国家粮食安全，关系到经济社会可持续发展，关系到社会稳定，绝不是权宜之计，而是一项长期任务。当前，我们已经建立了较为完善的水资源管理制度体系，具有一定的工作基础，实行最严格水资源管理制度是现实可行的必然选择。通过采取切实有力的措施，不断完善制度，依法严格管理，加强执法监督，一定能保护好中华民族赖以生存和发展的水资源。

　　三问：怎样实行最严格水资源管理制度？三条红线的内涵是什么？

　　实行最严格水资源管理制度，当前就是要抓紧建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。三条红线是国家为保障水资源可持续利用，在水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力三个方面划定的管理红线，它与一定地区的水资源承载能力相适应，体现了该地区一定时期的生产力发展水平、经济社会发展规模、社会管理水平，是水资源管理必须达到的目标。

　　三条红线具体来说，就是到2015年，全国用水总量控制在6200亿立方米以内，其中地下水开采量控制在1000亿立方米以内；万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.52以上；主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。到2020年，基本建立较为完善的水资源管理制度，水资源得到合理配置，节水型社会格局基本形成，用水效率和效益显著提高，城乡饮用水水源水质和重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，经济社会发展用水保障能力显著提高。

　　三条红线体现了科学发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力的要求，体现着水资源管理责任的落实。超越红线，就意味着一些地区水资源开发利用要突破水资源承载能力，会引发一系列水资源、水生态或水环境问题，影响到这些地区经济社会的可持续发展；超越红线，就意味着责任的追究和处罚。

　　建立水资源管理三条红线，是对水资源配置、节约、保护工作的强化，在建立的过程中，要注重把握好六项原则，加快实现六个转变，做好八方面工作。

　　一、把握六项原则

　　一是把维护人民群众的根本利益作为水资源管理的出发点和落脚点。强化水资源社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全。

　　二是把实现人与自然和谐作为水资源管理的核心理念。牢固树立人与自然和谐的理念，正确处理水资源开发利用与生态保护的关系。

　　三是把水资源配置、节约和保护作为水资源管理的工作重心。把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，强化需水管理，建设节水防污型社会。

　　四是把统筹兼顾作为水资源管理的根本方法。注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会发展，协调好生活、生产和生态用水。

　　五是把因地制宜、分类指导作为深化水资源管理的重要措施。针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，制定水资源分区管理的政策措施。

　　六是把坚持改革创新作为推进水资源管理的不竭动力。树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，改进管理手段措施，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的现代水资源管理制度。

　　二、实现六个转变

　　一是在管理理念上，加快从供水管理向需水管理转变。在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节体现需水管理理念，实施用水总量控制，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走内涵式发展道路。

　　二是在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。切实转变规划编制思路，把节约保护放在首要位置，根据各地水资源承载能力和经济社会发展的用水需求，在保护生态环境和水资源可持续利用的前提下，统筹安排生活、生产和生态用水，形成新型的、现代的、高效的用水格局。

　　三是在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变。采取积极有效的保护举措，健全预防水污染和防止水生态破坏的监管制度，加强预警和防控，防患于未然。

　　四是在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变。正确处理好保护与开发的关系，科学确定开发目标和开发规模，优化功能布局，充分发挥水资源的综合效益，把水资源开发利用对生态与环境的负面影响降低到最低程度。

　　五是在用水模式上，加快从粗放利用向高效利用转变。大力推进节水型社会建设，树立节约用水观念，倡导文明用水方式，坚持节水优先、治污为本、合理开源的用水模式，全面提高用水效率与效益。

　　六是在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。把水资源管理目标与经济社会发展和生态环境保护的目标有机结合起来，综合运用法律、行政、经济、科技和宣传教育等手段和方式，统筹处理好水资源开发、利用、配置、节约和保护之间的关系。

　　三、做好八方面工作

　　一是以总量控制为核心，抓好水资源配置。进一步完善水资源规划体系，推进水权制度建设，做好水量分配和取水总量控制，强化水资源统一调度，切实加强水资源论证工作，实行严格的取用水管理，严格水资源费征收、使用和管理。

　　二是以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。强化节水考核管理，加大节水技术研发推广力度，大力推进节水型社会建设试点工作，完善公众参与机制，引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设。

　　三是以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。加强饮用水水源地保护，强化水功能区监督管理，加强水生态系统保护与修复，切实加强地下水资源保护。

　　四是以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进水管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步推进城乡水务一体化，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。

　　五是以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。加强水资源管理法规标准体系建设，强化监督管理，做到有法必依、执法必严和违法必究。

　　六是以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，稳步推进农业水价综合改革，合理调整非农业供水水价。

　　七是以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支撑。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护，开展水资源重大专题研究。

　　八是以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。定期开展水资源科学考察和调查评价，为水资源管理决策提供科学依据。加快水资源监控体系建设，全面提高水资源监管能力。加强水资源统计及信息发布工作，及时向社会发布科学、准确和权威的水资源信息。

　　四问：如何建立水资源开发利用控制红线？

　　建立水资源开发利用控制红线，现阶段具体体现在落实好用水总量控制上。我国水法规定，“国家对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度。”这是水资源合理开发、高效利用、优化配置和有效保护的一项十分重要的制度。

　　用水总量控制指标是水资源管理的宏观控制指标，是指各流域、各地区、各行业、各用水户可使用的总水量，包括地表水、地下水和非常规水。用水总量控制指标与一定地区的水资源承载能力相适应，体现了该地区一定时期的生产力发展水平、经济社会发展规模和社会化管理水平。可以讲，用水总量控制是严格水资源管理的龙头。

　　实行用水总量控制是为了严格水资源管理，强化各级水行政主管部门的水资源管理权威。各区域的用水总量控制指标是为各级水行政主管部门开展水资源管理工作，控制区域用水总量提供的管理依据。通过实行区域用水总量的控制管理，将会进一步强化水资源管理部门的地位，提升水行政主管部门在地方政府工作中的重要性。水资源开发利用红线考核的对象是地方人民政府，通过区域用水增量指标的控制，达到对全国用水总量指标的控制目的。

　　建立水资源开发利用控制红线，要重点把握好以下几个方面：

　　一、建立用水总量控制指标

　　在全国水资源综合规划的基础上，根据水资源可利用总量及水资源配置方案，按照流域和省、市、县分级建立用水总量控制指标。用水总量控制指标是，到2015年，全国用水总量控制在6200亿立方米以内，其中地下水开采总量控制在1000亿立方米以内(浅层地下水965亿立方米，深层承压水35亿立方米)。用水总量控制指标分为总量指标和增量指标两类。

　　1、分解总量控制指标

　　第一步，按流域和省级行政区分解供用水量，作为流域和区域用水总量控制的考核基数指标。以《中国水资源公报》的供用水量和水资源综合规划为基础，以2015年用水总量6200亿立方米为控制指标，分解得到各水资源一级区和省级行政区供用水量。第二步，以地下水开发利用保护规划及水资源综合规划成果为依据，以1000亿立方米为总量控制指标，提出2015年各水资源一级区和省级行政区地下水供用水量。第三步，把供用水量与地下水供用水量之差，作为各水资源一级区和省级行政区地表水用水总量控制指标。

　　确定总量控制指标，须遵循公平和公正的原则，充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调地表水与地下水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态用水。用水总量控制指标，是三条红线中最敏感，最重要的控制指标，也是区域阶段性用水总量的管理指标，目的是对区域用水从宏观上进行控制。用水总量控制指标并非是初始水权的分配，它与江河水量分配方案中区域分配水量和水资源综合规划中区域配置水量并没有直接的关系。从全国宏观上讲，用水总量是不能突破的，但从各个区域来讲，分解到各区域的用水总量指标并不是刚性的不可突破的底线。

　　2、分解增量控制指标

　　增量控制指标是严格区域用水控制的关键指标，是实施用水总量控制的有效手段。第一步，以全国2008年《中国水资源公报》统计用水量5910亿立方米为基数，明确新增用水总量为290亿立方米以内。第二步，将新增用水总量进行分类配置。新增生活用水按区域分解，在严格用水定额管理的基础上，用水总量增长控制在105亿立方米以内；新增农业用水分流域、分区域按《千亿斤粮食增产用水规划》分解，在充分考虑节水的前提下，用水总量控制在123亿立方米以内；新增工业用水总量原则上按62亿立方米控制(不含通过水权转换用于工业的水量)，确保2015年用水总量不超过6200亿立方米。第三步，将新增用水总量按各省级行政区分生活、农业、工业逐级分解，建立覆盖省、市、县三级行政区域的分类用水增量控制指标体系。

　　考虑到各地区水资源承载力和经济社会发展用水增长趋势，全国生活用水增量中，约有20亿立方米水量可通过用水结构调整解决，不占用全国用水总量增长指标，这部分水量暂不分解，作为全国经济社会发展用水增长的预留水量。另外许多地方实践证明，农业发展主要也是通过调整结构和节水挖潜实现的，并不一定增加太多用水量，因此全国农业用水增量中，也有相当部分水量是不占用全国用水总量增长指标的，也可作为预留水量；工业用水中，火电直流用水量若改为用耗水量统计，又将大大减少用水总量。因此，通过区域用水增量指标的控制，实现对用水总量的控制是有把握的。

　　二、落实用水总量控制指标的手段

　　确保2015年全国用水总量不突破6200亿立方米的保障措施是实行全国用水总量控制，分行业增量审批，分区域增量考核制度。具体有六大“抓手”：

　　1、实行年度增量控制指标审批。与2008年相比，到2015年新增用水总量为290亿立方米，以此作为新增取水许可水量控制指标。新增农业用水除列入全国千亿斤粮食规划的以外，一律不予审批；新增工业用水按微增长控制，鼓励各地通过水权转换支持新增工业用水；新增生活用水按刚性微增长控制，厉行节约，严格控制不合理增长。同时，审批新增取水指标时，要依据区域内水量分配方案、用水协议、建设项目水资源论证、规划水资源论证、水资源费征收等执行和落实情况，以及区域用水效率红线、纳污红线的评估考核业绩，结合水资源和水环境承载能力状况以及经济社会发展需求，实行逐年审批，鼓励通过节水挖潜和水权转换实现用水结构调整。将来管理时，某个地区用水效率、水功能区限制纳污两条红线如果被突破，也要靠新增取水指标的审批来体现管理部门的意志。

　　2、实行取水许可总量控制。控制取水许可总量关键是要制定取水许可总量控制指标，对在江河、湖泊、地下允许取水的单位和个人实行最大取水量控制。取水许可总量控制指标是落实用水总量控制的主要控制手段，体现了取水户用水的一种权益，是在取水户“事前”取水的行政许可，也是水行政部门对于取用水户进行行业管理和社会管理的职责。取水许可总量是随着用水总量的变化而变化的，是跟阶段性的用水总量控制指标有关联的，是一个动态指标。

　　对于取水总量已达到或超过取水许可总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水，并限期提出分阶段压减目标；取水总量接近取水许可总量控制指标的地区，限制审批新增取水。对于现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增入河污染物总量的取水，限制审批入河排污口。各流域编制取水许可总量控制指标，经水利部审批颁布实施，用于指导全国各地的取水许可管理工作。

　　3、制定江河水量分配方案。江河水量分配是法律法规赋予水行政主管部门的一项行政责任，水量分配的工作属于政府行为。用水总量是以水量分配为基础的一个阶段性控制指标。因此，水量分配方案就成为落实用水总量控制的管理依据。根据水法规定，“开发利用和保护水资源，应当按照流域和区域统一制定规划。”开展水资源综合规划就是为了确定水资源统一管理的要求，为水资源的开发、节约和保护提出总体部署，但并不是具体的管理。水资源综合规划中给各区域配置的水量，主要是宏观的要求，它不能代替水资源的开发、利用、配置、节约和保护等水资源具体管理工作，因此在《水法》中又专门规定了开发、利用、节约、保护等水资源的具体管理工作内容，其中水量分配是具体管理工作当中的内容之一。

　　水资源综合规划强调的是水资源宏观配置，是取水许可总量控制指标和水量分配方案制定的技术基础，配置水量是区域用水总量控制的上限。水量分配方案以综合规划水资源配置为基础，在确定江河水资源可利用总量或者可分配水量的前提下，以管理需要为原则，参照行业用水定额，平衡协商利益相关方后，对水资源可利用总量或者可分配水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生产、生活耗水量份额或取水量份额，是一个相对静态的指标，已经审批一般不宜变动。它体现了行政区域用水的一种权益，是建立国家初始水权制度的基础，是取水许可总量控制指标制定的法律依据，也是用水总量控制的法定控制上限。

　　4、严格取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划，各用水户应根据行业用水定额或者水量平衡测试确定的单位水耗制定合理的用水计划，对于超计划用水按规定缴纳加价水费，对于未采取节水措施造成水资源浪费的核减其用水计划，建立相应的监管制度，任何地方和任何单位都要严格执行，不得突破。要严格取水许可审批，加强取水计量监管。

　　5、严格实施建设项目水资源论证。加大建设项目水资源论证制度的实施力度，加强对水资源论证报告书的审查，联合有关部门严把建设项目审批环节。同时，加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作，凡取用水的建设项目未履行水资源论证程序的，投资主管部门不得审批或核准。加快推进水资源论证立法，进一步完善水资源论证报告书审查和资质管理制度，建立水资源论证公众参与制度。

　　6、强化水资源统一调度。各流域管理机构和各省级行政区要制定流域和本行政区域内重要江河、湖泊、水库的水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，统筹常规调度和应急调度，优化各项调度方案，完善调度管理制度，健全调度机制和手段，保障城乡生活、生产和生态用水需求，严格落实用水总量控制。

　　三、明确红线指标的考核制度

　　各级政府对本地区水资源管理和保护工作负总责，应逐级落实责任，建立和明确开发利用红线控制指标考核体系，把考核指标纳入各地经济社会发展综合评价体系，各级政府要对考核指标进行分级考核，建立相应的奖惩机制，通过建立考核机制进一步强化红线控制指标的管理和落实。

　　1、考核对象：各级地方人民政府。

　　2、考核内容：主要针对各级地方行政区域用水总量控制指标的落实情况进行考核。

　　3、考核办法：实行国家考核与地方考核相结合，省级人民政府考核指标可纳入国家考核体系，由国务院组织统一考核；各省级行政区内，地方人民政府根据本行政区域考核指标自行组织考核。

　　4、考核程序

　　(1)国家考核程序

　　第一，各省级人民政府对用水总量控制指标逐年分解，确定年度目标和任务，报水利部备案。水利部组织对各省级行政区落实年度目标和重点任务情况进行日常监督检查。第二，各省级人民政府于每年3月底前将本地区上年度目标和任务完成情况自查报告报送水利部。水利部会同有关部门，组织流域机构对各省级行政区年度目标和重点任务完成情况进行检查评估考核，将全国评估考核结果报国务院，经国务院审定后向社会公告。第三，2016年上半年，水利部会同有关部门组织对各省级行政区2015年总目标和任务完成情况进行全面考核。考核结果交由干部主管部门，作为对各省级人民政府领导班子和领导干部考核的重要依据。

　　(2)地方考核程序

　　地方考核程序由地方各级水行政主管部门制定，并报同级组织部门备案。

　　5、奖惩措施

　　(1)考核结果作为对各级地方人民政府领导班子和主要负责同志综合评价的重要依据，实行问责制。对考核工作中瞒报、谎报的地区，应予以通报批评，有关部门对直接责任人将追究领导责任。

　　(2)国家对完成和超额完成考核指标的省级人民政府，予以表彰奖励；在安排该地区建设项目立项审批、取水许可审批、投资计划下达和落实“以奖代补”政策时优先考虑。对未完成考核指标的省级人民政府，应在评价考核结果公告后一个月内，提出限期整改措施，并报水利部审核；对连续两年未完成考核指标的省级行政区，建设项目新增取水的要限制审批或暂停审批，新增取水的建设项目水资源论证审查时不予通过，新增取水的建设项目不得核发取水许可证。

　　五问：如何建立用水效率控制红线？

　　我国水法规定，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。节水的本质是不断提高用水效率，用水效率客观地反映了一个地区或企业提供单位产品和服务所耗费水资源量的高低，体现了该地区或企业经济发展、科技进步和用水管理水平，是可持续发展能力的重要标志。提高用水效率，增强可持续发展能力，是我国水资源管理的核心目标。建立用水效率控制红线，以此考核地方各级政府推动区域提高用水管理水平，并通过用水定额管理等措施严格控制提供单位产品和服务耗费的用水量，促进全社会用水效率的提高，是当前我国水资源管理的一项重要任务。

　　一、明确用水效率控制指标

　　用水效率控制指标分为监督考核指标和监测评价指标两套指标。监督考核指标用以考核各地节水管理工作，监测评价指标用以及时监测了解各地用水效率变化情况，督促各地加强节水管理工作。

　　监督考核指标有万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数二项指标，是实行最严格水资源管理制度的核心指标。这两项核心指标的近期控制目标为：到2015年，全国万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.53以上。

　　监测评价指标有综合用水评价指标、农业用水评价指标、工业用水评价指标和生活用水评价指标四类。综合用水评价指标有万元GDP用水量，农业用水评价指标有农田亩均灌溉用水量，工业用水评价指标有工业用水重复利用率，生活用水评估指标有城市污水处理回用率、城市供水管网漏损率和城镇节水器具普及率。

　　二、分解用水效率控制指标

　　用水效率控制指标要科学分解，逐级落实到各级行政区。对于万元工业增加值用水量指标，综合考虑各区域工业节水潜力、工业节水目标实现可能性以及中央关于加快转变经济发展方式的要求，按照有利于发达地区产业结构升级、有利于中西部地区发挥资源优势的原则，对各地进行区别对待，2010～2015年大部分省(区、市)万元工业增加值用水量降幅确定为30%，接近或达到国际先进水平的省份降幅按低于30%要求，下降潜力较大的省份按高于30%要求。

　　对于农业灌溉水有效利用系数指标，根据各地降水条件、现状灌溉用水效率、节水灌溉投入、粮食增产规划等因素，对各省(自治区、直辖市)农业灌溉水有效利用系数按区别对待的原则分解。

　　三、落实用水效率控制指标

　　落实用水效率控制指标，要进一步完善节水管理制度体系，严格节水监督管理，切实提高区域用水效率和用水户用水水平。

　　一是完善用水定额管理制度。组织开展现状用水水平分析和重点行业水平衡测试，对各省(自治区、直辖市)用水定额进行评估，指导各省(自治区、直辖市)完成用水定额制修订工作，建立用水定额动态管理体系，加强对建设项目水资源论证、取水许可审批、用水计划下达、节水水平评价等工作环节的用水定额管理。二是健全计划用水管理制度。建立健全用水指标管理、考核和调整机制，完善计划用水管理制度，规范各地计划用水管理。三是健全建设项目节水设施“三同时”管理制度。新建、改建、扩建的建设项目，应当制订节水措施方案，进行节水评估，配套建设节水设施。四是建立用水效率标识管理制度。制订水龙头、坐便器等使用面广、影响力大的一系列用水产品用水效率限定值及用水效率等级强制性国家标准，推动实行用水效率标识管理。五是强化重点用水户节水监督管理。实施重点用水户监控管理，定期考核重点用水户用水水平，加大重点用水户节水投入，加强取用水管理，推动重点用水户提高用水效率。六是实施节水工程示范项目。实施节水型社会建设“十二五”规划，建设重大节水工程示范项目，深入推进节水型社会建设试点工作。七是完善各地节约用水法规体系。水利部加强对全国各地完善节约用水法规体系的指导，推进节水立法进程，及时修订和完善已有的总量控制和定额管理制度、水资源统计和计量管理制度等节水管理制度。八是完善水价形成机制。完善非居民用水超计划累进加价制度、居民生活用水阶梯式水价制度。九是强化节水宣传教育。宣传节水先进典型，揭露和曝光浪费水资源的现象，形成节水光荣的社会风尚。

　　同时，用水效率控制指标要得到各地区、各用水户有效执行，关键是建立考核机制，对工作突出的予以表扬，对工作不力的限期整改。

　　用水效率控制指标考核实行地方行政首长负责制，纳入国家考核体系。各省级人民政府要将各项监督考核指标逐年分解、确定年度目标和任务，报水利部备案。水利部组织国务院有关部门成立考核组对各省级行政区落实年度目标和重点任务情况进行日常监督检查。

　　同时，建立相应的奖惩机制。对完成和超额完成年度考核指标的省级行政区，予以表彰奖励，在安排该地区年度取水、建设项目审查、项目投资和落实“以奖代补”政策时优先考虑。对未完成年度考核指标的省级行政区，在建设项目新增取水、新增建设项目水资源论证等环节予以限制，并要求在评价考核结果公告后一个月内，提出限期整改工作措施，报送水利部。

　　六问：如何建立水功能区限制纳污红线？

　　建立水功能区限制纳污红线的核心目的，是促进各级人民政府加强水资源保护，改善水质，使水体达到水功能所需要的水质要求。建立水功能区限制纳污红线的基本思路是，以科学发展观为统领，以水功能区限制排污总量管理、入河排污口管理、饮用水水源地达标、河湖健康评估为主要抓手，通过制度整合、制度完善和制度创新，建立起以总量控制为核心、统筹水量、水质和水生态的水资源保护监管体系，建立健全考核和评估制度，明确责任、强化监管，以促进水污染治理和水体功能的改善，推动饮用水水源地安全保障、水生态系统保护与修复等工作的开展，为水资源的可持续利用提供支撑和保障。

　　一、确立监督考核的总体目标和具体工作目标

　　建立严格的水资源管理制度，就必须有明确的目标要求，水功能区限制纳污红线是其中之一。实施水功能区纳污红线目标要求是，到2015年，国家重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上；饮用水水源地安全保障程度全面提高，重点地区水生态系统状况明显改善，水资源保护监督管理能力显著提高。

　　这一总体目标提出了一项基本要求，三项工作重点。基本要求是刚性指标即60%的达标率，三个工作重点是饮用水、水生态和监管能力。

　　为完成重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上这一刚性目标要求，将这一考核目标分解到到各流域和各省，并在分解过程中，提出了实现这一目标的几个具体要求，即饮用水源区水质达标率不低于90%，缓冲区水质达标率不低于60%；保护区和保留区水质达标率不低于现状年水平；加大工农业用水功能区保护力度。

　　同时对于饮用水水源地和水生态系统保护与修复还相应的设立了评估指标，对监督管理能力提出了五年应达到的目标要求。

　　二、建立水功能区限制纳污红线监督管理制度

　　实施最严格水资源管理制度，需要建立或完善一系列的具体制度作保障。水功能区限制纳污红线中提出了需要完善或者建立的八项制度。通过建立这八项制度，明确责任，强化监督管理。同时明确为做好这八项制度应该完成的工作。

　　(一)建立健全限制排污总量控制制度

　　包括建立和完善核定水域纳污能力、建立水功能区限制排污总量意见提出、调整、通报等工作程序和要求，同时要将限制排污总量意见应作为相关人民政府开展水污染防治和污染减排工作的依据。

　　在这项制度中需要完成的主要工作有全国重要江河湖泊水功能区上报国务院审批工作，水功能区纳污能力核定、提出限制排污总量意见，依法向环境保护主管部门提出限制排污总量意见等工作。

　　(二)健全入河排污口监督管理制度

　　包括完善入河排污口设置审批、登记和监管制度。对于不能满足水功能区达标目标的区域或水域限制或禁止新增取水和新增入河排污口设置的制度建设以及企业定期上报入河排污口排污状况的制度建设等。

　　需要完成的工作包括，按照全国水利普查要求应该完成的全国入河排污口普查工作及档案管理及标识工作；流域管理机构会同省级水行政主管部门应完成的入河排污口分级管理权限划分工作；流域管理机构和省级水行政主管部门应在2012年前完成的管辖范围内入河排污口整治规划编制工作。入河排污口监督性监测和定期向有关人民政府和环境保护主管部门通报入河排污总量等工作。

　　(三)进一步完善省界水体监管制度

　　包括规范省界水体监测、定期通报、监督管理；定期向省级人民政府报告省界水体水量水质状况，适时提出改善省界水体水质水量的建议和意见等制度完善工作。省界断面监测数据是检验最严格水资源管理制度执行情况、国家重要流域水污染防治规划执行情况的重要依据。

　　需要完成的工作包括，各流域管理机构已经基本完成的省界水体监测断面的复核确认工作；经复核确认的省界水体监测断面标示工作；省界缓冲区水量、水质和污染物入河总量定期监测和报告工作体系建设和定期向国务院有关部门和省级人民政府报告等工作。

　　(四)新增取水许可限批制度

　　包括建立水量水质协调管理制度，对那些水功能区水质不能按计划达到目标要求、没有按时完成限制排污总量或者其指标分解目标的，应及时向有关人民政府提出，并提出建议整改意见。必要时，不批准或限制新增取用水量。

　　需要开展的工作包括加强基础能力建设和水质水量相互通报信息等工作。

　　(五)建立健全饮用水水源地安全保障达标制度

　　包括完善全国重要饮用水水源地名录核准公布、安全评估，规范管理制度；建立健全饮用水水源地安全保障达标标准，定期对列入名录的全国重要饮用水水源地实施监测和评估，规范应急管理等。

　　需要完成的工作包括，定期对列入名录的全国重要饮用水水源地复核调整公布，重要饮用水水源地达标建设；列入名录的重要饮用水水源地实施达标建设、采取隔离防护、排污口治理等措施，加强水源地保护工程的建设，清理饮用水水源保护区已有入河排污口；建立列入名录的全国重要饮用水水源地应制定水源地安全保障应急预案等工作。

　　(六)建立全国重要河湖健康评估制度

　　包括建立河湖健康评估的技术体系和保障规程，逐步实现河湖健康状况的定期评估与发布等制度。

　　需要完成的工作有，开展河湖健康评估试点，完成《全国重要河湖健康评估试点报告》，建立与河湖健康评估相适应的监测体系。逐步提高水生态监测能力等工作。

　　(七)完善水生态系统保护与修复工作制度

　　包括完善水生态系统保护与修复规划、实施方案编制、评估、验收等工作程序和要求，建立健全水生态系统保护的技术标准体系和管理机制等。

　　需要完成的任务包括继续做好全国水生态系统保护与修复试点工作；推进省级水生态系统保护与修复试点；提出水生态系统保护与修复指导意见；建立并完善水生态系统保护与修复技术标准体系、监督管理体系；组织开展重点地区水生态系统调查，编制全国水生态系统保护与修复规划，严格控制水资源开发利用，维护河流的合理流量以及湖泊水库地下水的合理水位等工作。

　　(八)健全突发性水污染应急管理制度

　　包括完善突发性水污染事件报告制度、快速应对机制，建立重大水污染事件应急预案等。

　　需要完成的工作任务包括，提高应急处置、监测突发水污染事件的能力等。

　　三、提高能力，保障限制纳污红线的实施

　　限制纳污红线通过实行考核与评估、提高能力和落实责任等措施来保障其实施。

　　(一)建立考核、评估体系

　　1、考核体系

　　水功能区限制纳污红线的考核与评估实行国家和省级人民政府分级考核制度和重要指标评估制度。

　　重要江河湖泊水功能区水质达标率，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门代表国务院对省级人民政府实施考核，其他江河湖泊水功能区由省级人民政府或其指定的有关部门对辖区内地方人民政府实施考核。

　　国务院水行政主管部门对水功能区限制纳污红线的重要控制指标实施评估，评估主要内容包括重要江河湖泊水功能区限制排污总量和污染物入河总量、重要饮用水水源地安全保障状况和重点地区水生态系统状况等，水行政主管部门对评估结果定期通报。

　　2、考核指标

　　为做好考核指标的确定工作，我们组织流域和省区水行政主管部门，完成了21世纪前十年的水功能区现状达标率评价，了解了目前水功能区达标情况，最终将考核指标确定为，到2015年，国家重要江河湖泊水功能区水质考核指标为水高锰酸盐指数(或COD)和氨氮，考核目标为高锰酸盐指数(或COD)和氨氮达标率均达到60%。

　　3、考核范围及确定方法

　　国家考核的水功能区在国务院审批的重要江湖湖泊水功能区中选取。包括所有省界缓冲区以及省辖区内超过河长和数量都超过60%的国家重要江河湖泊水功能区。

　　考核范围由流域管理机构和省级水行政主管部门按照上述原则提出候选考核水功能区，由水利部商省区水行政主管部门和流域管理机构确定考核水功能区。

　　4、考核办法

　　限制纳污红线的考核采取国家考核与自行考核，年度考核与最终考核相结合的方式；国家对各省级人民政府的考核由水利部会同国务院有关部门进行。

　　国家考核方法、程序、考核结果通报、奖惩等由《考核办法》确定，考核办法由******制定并发布。

　　各省级人民政府按照水功能区限制纳污红线各省区考核目标，确定年度分解考核目标，省区年度分解目标需经过国务院水行政主管部门核准。省级考核由省人民政府组织实施。

　　5、评估体系

　　国家对重要江河湖泊水功能区纳污状况、国家重要饮用水水源地安全保障状况和重点地区水生态系统状况等三个方面实施评估。采用评估与自行评估相结合，重点由流域机构实施评估的方式。

　　其中重要江河湖泊水功能区纳污状况评估指标为重要江河湖泊水功能区限制排污总量和重要江河湖泊水功能区污染物入河总量两项指标，重点污染物入河量是否满足限制排污控制总量要求。

　　国家重要饮用水水源地安全保障状况评估指标为饮用水水源地供水保证率和列入名录的重要饮用水水源地合格率。重点评估重要饮用水水源地水质是否达到或优于地表水水环境质量标准(GB3838-2002)Ⅲ类水质，供水保证率是否达到或优于95%；总体是否95%以上达到综合安全评估要求。

　　重点地区水生态系统状况评估指标为重要江河主要控制断面生态流量和重要湖泊生态水位保证程度，按照水资源综合规划提出的目标要求评估。按照水资源综合规划要求，重点评估现状生态水量和水位是否满足规划生态水量和生态水位要求。

　　重要江河湖泊水功能区纳污状况评估范围与达标考核范围相同；重要饮用水水源地安全保障状况评估范围为列入名录的国家重要饮用水水源地；重点地区水生态系统状况评估范围为重要江河主要控制断面和重要湖泊。

　　(二)增强能力建设，满足考核、评估需求

　　为实现限制纳污红线各项目标，实施方案中还专门提出了全面提高监督管理的目标要求。这些目标包括，国家重要水功能区监测覆盖率近期(2012年)达到60%以上，远期(2020年)达80%以上，其中全部省界断面和重要饮用水水源地监测率近期应达100%，重要饮用水水源地达到每月监测两次以上，逐步建设和完善省(区)界断面水质自动监控系统。并要求省级水行政主管部门制定本辖区水功能区监督管理能力建设目标要求。

　　方案还要求实施水功能区监测规范化、方法标准化、管理程序化，确保基本监管能力达到考核、评估指标的要求。要求提高水域预警应急装备能力建设，建立健全应急预案，提高快速处置能力，确保第一时间处理饮用水源地、重要水功能区的突发性污染事故。加强水资源和水生态保护方面的科学研究，重点解决管理中存在的关键技术问题，为限制纳污红线的实施和监督管理提供强有力的科技支撑。

　　(三)加强领导，落实责任

　　方案还按照分级管理的原则，提出了应将水功能区达标率纳入当地经济社会发展综合评价体系，实行严格的问责制，强化政府责任，确保实现考核和评估指标的要求。

　　各级地方人民政府要加强对本地区水功能区限制纳污红线监督管理工作的组织和领导，切实落实限制纳污红线的组织与实施，科学分解本辖区的年度考核指标，建立工作制度，完善政策措施的要求。

　　(四)提高法律保障，深化投入管理机制

　　方案提出了要重点开展的《水功能区管理条例》、《饮用水水源地管理与保护条例》、《中华人民共和国湖泊保护条例》、《入河排污口监督管理办法》等法律法规的研究和编制工作要求。要求各级政府拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制。各级政府要多渠道筹措资金，保障限制纳污红线监督管理的工作经费，引导水资源费的合理使用，做好实施最严格水资源管理制度水资源费保障方案，优先保障限制纳污红线方案的落实，重点提高水资源监控能力。同时，加强水资源和水生态保护的宣传教育，健全社会监督机制。开展多层次、多形式的水资源和水生态保护知识宣传教育等。

　　七问：实行最严格水资源管理制度，地下水如何管理？

　　对于地下水，我们熟悉而又陌生。一方面地下水作为水资源的重要组成部分，与人民生活息息相关，我们可以看到许多地方群众凿井取水，用于解决生产和生活用水。而另一方面，地下水埋藏于地表之下，看不见摸不着，在许多人眼中是取之不尽用之不竭的自然资源。正因为如此，人们往往开发利用地下水的时候，却忽视了对地下水的保护，并由此造成了一系列的生态环境灾害。如今，地下水保护已成为水资源领域亟待解决的重大课题。联合国1998年曾确定当年的世界水日主题为“地下水--正在不知不觉衰减的资源”，以此呼吁全世界重视和加强地下水资源保护。

　　在我国，地下水以其分布广、水质好、不易被污染、调蓄能力强、供水保证程度高，被广泛地开发利用，在我国北方、西部等许多干旱半干旱地区，地下水是极为重要的甚至唯一的水源。20世纪70年代，为摆脱了农业干旱缺水的困扰，我国北方地区大规模开采地下水，从而彻底解决了我国长期形成的南粮北运的格局。改革开放后，经济社会快速发展对地下水开发利用依赖程度越来越高，地下水开采量以接近每十年翻一番的速度大幅增加。目前，全国地下水年开采量超过1000亿立方米，全国660多个城市以地下水为主要水源的就有400多个，地下水灌溉面积占灌溉农田的40%。地下水还是重要应急水源和战备水源。2009年入秋以来，云南、广西、贵州等地发生了严重旱情，三省区新打抗旱水源井1.8万眼，为抗旱救灾保障群众饮水安全发挥了重要作用。

　　一、地下水开发利用的主要问题

　　地下水是生态与环境的主要控制性要素。浅层地下水如过度开发，会造成地下水位大幅下降，形成超采区，并引发海水入侵、土地沙化、荒漠化加剧等生态环境问题；深层承压水一旦开采，将难以恢复，还可能诱发地面沉降等地质灾害；地下水污染，治理难度大，修复起来十分困难。这些灾害一般具有成灾慢、损失大、不易治理、影响持久等特征。近年来，由于一些地区对地下水规律和有限性认识不足，重开发轻保护，造成地下水超采并引发一系列生态环境问题。

　　1、地下水超采严重。目前，全国已形成深浅层地下水超采区400多个，总面积近19万平方公里，约占平原区面积的11%左右。海河平原区地下水超采面积已占平原区面积91%以上，有些地方打井深度超过了千米以上。

　　2、地下水超采引发的生态环境问题突出。全国地面沉降面积超过6万平方公里，有40多座城市发生了地面沉降，上海、天津、太原沉降中心累计最大沉降量超过2米，个别点最大沉降量达3.1米，地面沉降还导致产生地裂缝，严重威胁危及铁路、城市基础设施安全。大连、秦皇岛、沧州、青岛、北海等地区地下水水位下降引发海水入侵，导致地下水水质恶化。甘肃民勤县由于地下水过量开采，导致林草枯死，土地沙化，大批群众背井离乡，沦为生态难民。

　　3、地下水污染和破坏严重。地下水污染日趋突出，全国197万平方公里的平原区浅层地下水水质评价结果表明，Ⅰ-Ⅲ类水面积占评价面积的37%，Ⅳ类、Ⅴ类水面积占评价面积的63%，地下水污染呈现出由点向面、由城市向农村扩展的趋势。许多矿山开采区采矿造成地下水严重破坏。

　　国家高度重视地下水管理和保护工作。近年来，我国地下水保护工作取得了积极的进展。有16个省区市划定地下水超采区，公布地下水禁采和限采范围，采取综合措施压缩地下水开采，并取得了一定的成效。江苏苏锡常地区经过近5年的综合治理，实现了地下水全面禁采，地下水位止降回升，地面沉降得到控制；辽宁、河北、山西、山东、浙江、陕西等省也加大了地下水压采工作力度。一些地方还加强了地下水立法工作，依法推进地下水保护。但从全国范围来看，受我国北方水资源短缺、经济社会发展对水资源需求大幅增加等影响，我国地下水开发保护面临的形势依然十分严峻。严格地下水开发利用管理，促进地下水可持续利用，是确保国家粮食安全、经济安全的迫切需要，是事关国家经济社会可持续发展全局的重大战略问题。

　　二、地下水管理原则

　　严格地下水资源管理，必须深入贯彻落实科学发展观，牢固树立可持续发展战略，坚持对地下水资源进行合理开发、科学管理和有效保护，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调，实现地下水资源的可持续利用。一是在管理理念上，要充分考虑地下水资源承载能力，统筹地表水和地下水开发利用，坚持先地表水、后地下水，优水优用，以地下水资源可开采量，科学合理确定地下水的开采地段、开采层位、开采布局和开采量。二是在管理方法上，要坚持保护中开发，开发中保护的方针，统筹水质水量监督管理，统筹资源开发与生态环境保护，防止地下水超采。地下水管理要坚持以下原则。

　　1、科学规划，综合治理。从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合当地经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体布局，明确不同阶段地下水超采区控制和治理的目标和任务，提出具体治理实施方案。建立相应的管理体制、法制和机制，采取合理的综合保障措施。

　　2、突出重点，全面推进。要紧紧抓住地下水严重超采、污染和破坏等突出问题，强化管理，加快治理，通过工程措施与非工程措施并举，着力改变地下水管理薄弱局面，防止出现新的地下水超采区。

　　3、合理配置，加强调控。坚持地表水与地下水统一调度与合理配置。优先利用地表水，严格限制开采地下水，充分利用雨水、再生水、海水等其它水源，采取调整用水结构、调整水价等多种宏观调控手段，促进水资源合理配置。

　　4、总量控制，计划开采。要充分发挥地下水调蓄功能，以实现地下水采补平衡为目标，实行地下水年度取用水总量控制和定额管理，采取综合措施，实行计划用水，强化节约用水。

　　三、地下水管理主要工作

　　当前和今后一个时期，要着力做好四个方面的工作。

　　1、全面推行地下水取水总量控制，努力实现地下水合理开发、永续利用。根据经济社会发展需求、地下水资源承载能力，“十二五”时期全国地下水年取水量要力争控制在1000亿立方米以内。要将这个控制指标逐级分解到各个水文地质单元，在此基础上分解落实到各个行政区，再逐级落实到取用水户，实行计划管理。对于地下水开发利用地区，要结合地下水取水总量控制规模，划定地下水控制水位，实行水位控制管理。严格地下水资源开发利用管理政策，对已经达到地下水取水许可总量控制指标的地区，禁止新增地下水开采；对于接近地下水资源承载能力的地区，限制新增地下水开采；对于尚有开采潜力地区，在有效保护、厉行节约的基础上，科学布局，合理开发。城市公共管网覆盖范围内要逐步关闭自备水井。要采取经济、行政、法律等综合手段，严格地下水开发利用监管，落实地下水取水许可总量控制目标。地下水取水工程实行登记管理，全面推行一井一表、一井一证、一井一帐、一井一牌的“四个一”台账式管理。

　　2、加快推进地下水超采区治理，着力改善超采区生态环境。根据国家严格水资源管理和推进资源节约型、环境友好型社会建设的新要求，抓紧组织核定地下水超采区，进一步明确禁采和限采范围。要结合流域区域水资源实际，制定超采区水资源配置方案，明确地下水超采区管理目标和治理措施，有序推进地下水超采区治理。黄淮海流域是我国最大的地下水超采区，南水北调东、中线调水工程将于2014年建成通水，这将为实施受水区地下水压采创造极为有利的条件。有关地区应切实做好长江水和本地地表水、地下水和其它水源的优化配置和统一调度，大力推进地下水压采工作。其它超采地区要通过强化节水，合理配置地表水和地下水资源，加大地下水压采力度，在满足经济社会发展用水的前提下，逐步压减地下水超采量。

　　3、加大涵养和保护力度，切实保护地下水资源。我国许多地下水源补给区由于补水条件遭到破坏，导致地下水源补给来源锐减。近年来，上海等地积极探索利用人工回灌增加地下水补给，取得了较好的效果。要认真总结各地地下水补源工作经验，综合采取法律、行政、经济、技术等手段，利用雨洪补给、人工回灌等措施加大地下水涵养补给。同时，逐步增加植被覆盖率，增加地下水补给。进一步优化水利工程调度方案，在平水期和枯水期维持河道生态流量，增加地下水补给。加强矿坑排水管理，严格报废机井封填措施，防止地下水受到污染和破坏。

　　4、加强地下水管理能力建设，努力提高水资源监管能力。加快全国地下水动态监测站网建设，切实改变当前地下水监测预警滞后局面。加快推进地下水资源管理信息化建设，努力提高地下水监督管理能力。加强地下水信息发布，健全地下水取水总量控制考核监督制度。全面推行地下水管理目标责任制，落实地下水保护责任。

　　八问：实行最严格水资源管理制度，为什么要把水资源保护放在重要的位置？

　　一、水资源保护工作的核心及其重要意义

　　水是人类生活和经济社会发展的基础性自然资源，又是生态环境的控制要素。经济社会的可持续发展需要水资源的可持续利用作为支撑，落实科学发展观，贯彻21世纪治水新思路，促进“人与水的和谐”，实现我国全面建设小康社会目标，保证水资源的可持续利用关键是做好水资源保护工作。

　　水资源保护就是要通过行政、法律、技术、经济等手段合理开发、管理和利用水资源，防止水污染、水浪费、水源枯竭和水土流失，以满足社会经济可持续发展对淡水资源的需求。水资源保护的核心是根据水资源时空分布、演化规律，调整和规范人类的各种取用水行为，使水资源和水生态系统维持良性循环状态，以达到水资源的可持续利用。水资源保护工作更多的是约束人类自身行为的要求，实现人与水的和谐，需要人类加强自律。

　　自然界中淡水储存量不到水总量的1%。联合国已经把我国列为世界上13个最缺水的国家之一，目前我国人均用水量是世界人均用水量的30%左右。水是基础性自然资源，人民生活和经济社会发展离不开水，没有水就没有生命。目前，我国农业生产中消耗的淡水量占人类消耗淡水总量的60%—80%，近年来工业生产需水量也在大幅增加。水量的合理利用和保护是水资源保护的重要内容之一。

　　近年来，由于受污染的影响，我国部分地区和区域大量的水资源基础性功能大为下降，甚至完全丧失。2008年全国废污水排放量已达758亿吨，导致水功能区水质达标率仅为43%。“水污染已成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。”这是中国工程院在《中国可持续发展水资源战略研究报告》中，对我国水污染形势进行认真分析后得出的基本结论。

　　水污染是人为制造的水患，虽然不像洪涝和旱灾那样在短时间内造成巨大危害，但受污染的水通过多种方式作用于人体和环境，造成的潜在危害时间长、范围大，其危害后果往往经过很长时间才显现出来，恢复难度大。从20世纪70年代开始，水污染就已经发生，但是由于我们没有给予充分的重视，采取的措施不够，造成了今天的污染泛滥、危害严重的局面。按照科学发展观的要求，防污减灾、保护水资源已经成为治水工作中最为迫切的重要任务之一，实行最严格水资源管理制度，必须把保护水资源放在重要的位置。

　　二、当前水资源保护主要内容

　　水资源保护主要在三个方面开展工作。第一是保护水的形态和涵养水源的条件，为维护水生生境和保护生物多样性创造条件。如保护河流的源头，使其有源泉，保证其不断流，对于季节性河流，要维护其季节特性；保护河流的形态，比如其蜿蜒性，有一定水域、一定的流速和流量。第二是保证水质不恶化，减少人为活动对水域水质的影响。如防治污染、治理水土流失、减少底质造成的二次污染等，水功能区划及监测监督管理工作和水污染防治工作都是为保护水质不恶化所开展的重要工作。第三是与土地资源相互协调。自然界中的水和土地资源是相互作用、相互影响的。土地资源和水资源的合理配置和有效保护至关重要。

　　当前，水资源保护的核心内容之一是饮用水水源地的保护。饮用水水源安全直接关系到人民群众的生命安全，因此饮用水水源的保护比一般水域的保护更为重要。《水法》和《水污染防治法》都对饮用水水源的保护提出具体的要求。因此，保护饮用水水源也是实行最严格水资源管理制度的重要内容。饮用水水源地保护工作具有优先性，在用水水量和水质保障方面应实行优先原则。饮用水水源地还应实行核准和安全评估制度。从2008年开始，水利部已经开始实施全国重要饮用水水源地核准公布和安全评估制度。目前已有118个饮用水水源地实施核准公布，近期我们还将公布和调整一批重要饮用水水源地的名录。饮用水水源地还应该适当实施封闭管理，确保其安全。从城市的发展和城市用水安全的角度还应考虑建立备用水源，并将城市备用水源作为城市建设的基本要求。为保护城市水源，对于为保护饮用水水源做出牺牲的上游地区应给予稳定的生态补偿。

　　水生态系统的保护与修复是水资源工作的发展方向。水生态系统保护与修复工作以实现水生态系统的良性循环为主要目标。水生态系统保护与修复工作从过去的一维或者二维视角，拓宽到三维立体全方位关注与保护。在对策措施上，改变了过去只在水里做文章的狭窄思路，将水资源的合理开发利用、水域的保护与土地资源的合理利用、与城市的总体布局、与水域各种功能的兼顾协调结合起来，强调综合效益；开辟水资源工作的新领域，引导水资源保护工作方向。

　　为积累工作经验，建立技术标准，创建投融资的方法，构建工作体系，从2004年开始，水利部在全国开展了水生态系统保护与修复试点工作，并下发了关于水生态系统保护与修复的若干意见。经过几年的努力，目前已有12个城市或水域作为该项工作的试点。这些试点城市或者水域按照不同的水生态类型，或者针对不同的水生态问题开展工作。在生态类型方面，包括了地表和地下水域的保护与修复，地表水域还包括了河流、湖泊、湿地等不同水域特征。在修复重点方面包括了河湖联通、源头生态系统的涵养与保护、河流、湿地生态需水量、地下水的保护、城市水系的构建与城市景观相结合等。

　　目前，武汉市水生态系统保护与修复试点工作已经验收，其他试点城市的工作正在进行，还有很多地方也陆续开展了水生态系统保护与修复工作，全国水生态系统保护与修复规划正在编制。

　　水功能区的监测监督管理是水资源保护工作的基础。水功能区是根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用状况和经济社会发展需要，将水域按其主导功能划分为不同的区域，确定其质量标准，作为水资源合理开发、有效保护及科学管理的依据。按照《水法》第三十二条的规定，全国已经完成了水功能区划工作，主要江河流域已经完成核定水域纳污能力并提出限制排污总量意见的工作。下一步要按照水功能区限制纳污红线的要求，防治水污染，减少排污量，改善水质、水生态环境。

　　三、水资源保护的法律保障

　　目前，虽然没有单独颁布水资源保护法，但是许多综合性法律或专门法律法规中都有水资源保护的内容。如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《入河排污口监督管理办法》和《水功能区管理办法》等。水资源保护是有法可循，进一步加强水资源保护，尚需颁布水资源保护的专门法律。

　　四、水资源保护和其他有关部门的协调配合

　　水资源保护工作是一项综合性的复杂工作，就目前我国现有的行政管理职责划分，需要各有关部门的密切协作配合，涉及水资源保护的主要监督管理部门有水利部、环保部、建设部、林业局、农业部等。这些部门在各自职责范围内，行使自己的监督管理权，需要加强与相关部门密切配合。2008年国务院三定规定中就明确要求，“水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责。两部门要进一步加强协调与配合，建立部际协商机制，定期通报水资源保护与水污染防治有关情况，协商解决有关重大问题。”

　　九问：实行最严格水资源管理制度，为什么要建立责任制？

　　实行最严格水资源管理制度，要依据相关法律法规和水资源管理实际，将水资源开发利用、节约保护的主要约束性指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系，明确政府责任，建立水资源管理责任制。

　　一、管理水资源和维护水安全是各级政府的重要责任

　　水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，具有不可替代性和循环再生性。水资源对经济社会至关重要，供水安全和水环境安全直接关系到经济发展和社会稳定。随着各地经济社会快速发展，工业化和城市化进程不断推进，水量短缺、水质污染、生态蜕化等水资源问题在很多地方成为制约经济社会发展的突出问题。水资源开发利用和节约保护事关供水安全、生态环境安全，涉及河流上下游、左右岸协调发展，水资源的公共属性决定了必须由各级政府作为水资源管理的责任主体，承担起管理水资源和维护水安全的重要责任。

　　二、建立水资源管理责任制是现行法律的明确规定

　　我国宪法规定，水流“属于国家所有，即全民所有”；水法规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。水法明确了各级政府作为辖区公共利益的代表对水资源管理工作负总责，各有关部门按职责分工承担相应职责。社会每个群体和个人都是水资源管理利益相关者，水法还明确规定了单位和个人承担保护水资源、节约水资源、保护水工程等义务。但是，在现实生活中，规定的法律责任并未完全落实，在个别地区存在有法不依、执法不严、违法不耻的现象。实行最严格水资源管理制度必须把政府、部门、企业和个人在水资源开发利用、节约保护中的责任落到实处，同时要严格执法监督，严格责任追究，维护法律的权威性，提高水资源管理的执行力。

　　三、水资源管理责任制是节能减排责任制的重要内容

　　2007年11月国务院批准的节能减排统计监测及考核实施方案和办法，将资源与环境管理指标，纳入各地经济社会发展综合评价体系。水资源管理责任制要求各级领导干部落实科学发展观，树立正确的政绩观，不仅要重视经济增长指标，也要重视人文指标、资源指标、环境指标和社会发展指标，坚持把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机地结合起来。在干部考核中，要把节能减排指标、水资源管理指标纳入干部考核评价体系，明确管理人员的责任，使他们树立强烈的责任感和使命感，以更强的工作责任心、更高的工作效率完成最严格水资源管理制度的各项目标。

　　四、行政问责制是实行最严格水资源管理制度的重要保障

　　多年来，我国水资源过度开发、利用粗放、污染严重等问题一直未能有效解决，其中一个重要原因就是责任主体不明确，缺乏责任追究与问责制度，致使政府在水资源管理上权责不对称。“目标明晰、措施严厉、体系完整、行政问责”是最严格管理区别于现行水资源管理制度的重要体现。建立水资源管理责任制，把管理目标纳入各地经济社会发展综合评价体系对干部问责，这既是现行水资源管理的薄弱环节，也是最严格制度的重要特点。通过建立有效的责任追究与问责机制，既要让政府承担实现水资源可持续利用的责任，也要让用水企业和个人充分认识到水资源的稀缺和宝贵，在政府的引导下，自觉承担起节约保护水资源的义务。

　　建立水资源管理责任制不是闭门设计出来的，要充分借鉴国内外历史上治水管水经验以及当前各地建立水资源管理责任制的实践，参考国土资源、环境保护、安全监督等相关行业建立管理责任制的经验。我们要建立的水资源管理责任制分为不同层次，政府、水行政部门、相关部门、行政相对人在水资源管理中担负共同但有区别的责任：政府作为公共利益的代表者和水资源管理责任主体，要建立行政首长负责制，对区域水资源开发利用与节约保护负总责，把完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合评价和相关企业负责人业绩考核的重要内容；二是水行政主管部门要强化水资源的监管能力，实现水资源合理开发、高效利用、有效保护和统一管理；相关部门也要承担相应责任，如环保部门要负责污染源控制，工业部门要督促企业进行用水改造，农业部门要引导建立节水型农业，组织部门要将水资源管理约束性指标纳入干部考核体系等；用水企业和个人也必须承担法律法规规定的节约保护水资源的责任和义务。

　　考核采用年度考核与“十二五”总体考核相结合的方式。地方各级人民政府要对水资源管理的各项指标逐年分解、确定年度目标和任务，报水利部备案。水利部组织对各省(区、市)落实年度目标和重点任务情况进行日常监督检查，并将全国评估考核结果报国务院，经国务院审定后向社会公告。未完成年度目标和任务的要提出整改措施并报水利部。2016年上半年，水利部会同有关部门组织对各省(区、市)2015年总目标和任务完成情况进行全面考核。考核结果交由干部主管部门，作为对各省(区、市)政府领导班子和领导干部考核的重要依据。考核结果向社会公告，落实奖惩措施，实行严格问责制。

　　十问：实行最严格水资源管理制度，需要什么样的保障措施？

　　实行最严格水资源管理制度是一项战略决策，也是一项长期任务，需要各级政府和有关部门，特别是水行政主管部门坚持不懈的努力。当前我国水资源管理投入不足，计量监控设施不足，法制、体制、机制以及管理能力不适应最严格制度的要求，亟需从经济社会发展全局的高度，认识实行最严格水资源管理制度的意义，切实加强领导，强化制度、体制、机制、资金、能力、科技等方面的保障措施。

　　一、需要政府和部门领导高度重视，把水资源管理摆到更加突出的位置

　　综合国内外经验，对最紧缺的资源必须实行最严格的管理。水资源作为制约经济社会发展的紧缺资源，实行最严格水资源管理制度是国家和各级地方政府主导的管理行为。各级政府和主要负责同志必须高度重视水资源管理工作，把水资源管理放到重要的议事日程上，切实负起应尽的责任。

　　二、需要完善水资源管理法规体系，加强依法行政

　　实行最严格水资源管理制度首先需要建立完善的水资源管理法规体系。2002年水法明确了我国水资源管理的制度框架，突出了水资源的节约、保护和配置。近年来，相继颁布实施了《取水许可和水资源费征收管理条例》、《建设项目水资源论证管理办法》等法规和规章，以及出台了一批关于水资源管理的地方性行政法规和规章，这一系列水资源管理制度和规定构成了最严格水资源管理制度的法律基础。但是，面对我国严峻的水资源形势和落实最严格管理制度的要求，急需建立健全节约用水和水资源保护方面的配套法规，使水法确立的各项制度和规定在实际施行中更具有操作性。法律的生命力在于执行，同时依法行政也是国家行政机关行使职能的基本要求。各级政府必须不折不扣地实施现行的法律制度，做到有法必依，执法必严、违法必究。

　　三、需要进一步推进改革，建立流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制

　　管理体制是制度实施的组织形式和保障。落实最严格水资源管理制度需要继续深化改革，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制，强化水行政主管部门的水资源管理与监督职能，继续推进城乡水务一体化。在水资源管理体制改革方面，合理划分水资源流域管理与行政区域管理的事权和职责范围，加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度，促进建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制和高效的执行机制。在水务管理体制改革方面，进一步推进城乡水务一体化，统筹城乡水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护，统筹水源地建设、防洪、取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等工作，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制。

　　四、需要建立有效的水资源管理机制，提升水资源管理工作生机与活力

　　实行最严格水资源管理制度要求建立水价形成机制、民主的公共参与机制以及严格的管理责任制等充满生机活力的管理机制。

　　建立合理的水价形成机制。按照国家关于推进资源性产品价格改革的要求，积极推进水价改革，建立既充分体现水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又兼顾社会承受能力和社会公平，有利于促进节约用水、水资源合理配置，促进水资源可持续利用的水价形成机制。合理调整水资源费征收标准及其与水价比价关系，扩大水资源费征收范围。加快农业水价综合改革，继续推进累进加价制度，适当拉开高耗水行业和其他行业的水价差价。加快水权制度建设，探索运用市场机制促进水资源合理配置和有效保护。

　　建立民主的公共参与机制。让水资源利益相关者参与有关政策的制定与管理过程，促使政府与水资源开发利用者各司其责，防止行政部门和开发利用者盲目追求短期利益。我国从上世纪90年代开始在灌区基层推行参与式的灌溉管理，农民用水户协会这种灌区群众管水模式迅速发展，取得了很好的经验。实行最严格水资源管理制度，将在规划、实施、管理等过程中，积极鼓励公众参与水资源管理，推进民主管理，促进决策科学化民主化。

　　建立严格的管理责任制。完善水资源管理目标管理责任制，确保责任到位、措施到位。各级党委和政府要树立正确的政绩观，将水资源开发利用、节约保护的主要约束性指标，纳入各地经济社会发展综合评价体系，实行考核和严格的问责制，强化政府责任。考核结果要由组织部门作为对地方党政领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。

　　五、需要建立长期稳定的投资渠道，尤其要管好、用好水资源费

　　长期以来，由于缺乏资金投入，水资源计量监控等管理基础设施严重滞后，水资源开发利用情况主要是通过统计渠道上报汇总的，省界断面和重要控制断面缺乏水文监测设施，国家难以实施有效的监督管理。实行最严格水资源管理制度，必须建立长效、稳定的投资渠道，使水资源管理真正成为政府要抓的大事，民众关心的实事，众人捧柴火焰高的好事。需要加强对水资源费征收、管理、使用各个环节的监管，提高水资源有偿使用制度的法治化、规范化水平，使水资源费真正用于水资源的节约、保护和管理，服务于最严格水资源管理制度。

　　六、需要加强水资源监控能力建设，加快水资源管理信息化进程

　　加强水资源管理能力建设是实行最严格水资源管理制度的重要基础和前提条件。近期需要：一是进一步完善取水、用水、排水计量监测手段；二是加强重要江河、湖泊省界断面和重要控制断面水量水质在线监测设施建设；三是加强城市供水水源地和水功能区监测设施建设；四是加快国家水资源管理系统建设，尽快建立覆盖中央、流域和地方的水资源监控管理平台，切实提高水资源监管能力。五是加强水资源公报、地下水通报等信息发布制度建设，及时向社会公布科学权威的水资源信息。

　　七、需要加强水资源科技支撑体系建设，让先进的科学技术更多更好地服务于水资源管理工作

　　要集中力量重点开展全球气候变化对水资源的影响、水资源优化配置技术与多水源联合调度技术、节水产品与技术、水资源保护和已污染水体修复技术等研究开发，进一步完善水资源管理技术标准体系，加强水资源预测、预报和预警等高新技术应用，推广应用节水高效和环保降耗新技术、新材料和新设备，全面提高水资源节约、保护和管理的科技含量。

　　八、需要强化水资源管理队伍建设，使水资源管理步入规范化、科学化发展轨道

　　通过培训、交流、学历教育等多种形式加强水资源管理队伍建设，全面提高水资源管理工作者素质，适应最严格制度的需要，各级政府应切实解决基层管理机构的人员编制与经费保障问题，足额保障人员、公用与专项工作经费。在加强人员和经费保障的同时，还要推进在水资源管理制度、队伍、装备、设施等方面的规范化建设，着重抓好取水许可审批程序、审批文本、公告公示、台帐管理、内部文档等环节的规范化管理，逐步建立起与最严格制度相适应的规范化水资源管理体系。

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