关于农村土地征用制度改革的法律思考

　　[摘要] 现行征地制度在征地目的、程序、补偿等方面存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展。坚持最大限度地发挥土地的效用，最大限度地保护失地农民合法权益是农村土地征用制度改革的首先目标。围绕这个目标，在设计农村土地征用制度改革思路时，可以从界定公共利益范围、完善土地征用程序、完善土地补偿制度、完善农村社会保障体系建设等方面入手，同时积极探索土地征用的新模式。

　　[关键词] 农地征用 公共利益 征用程序 土地补偿

　　我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。

　　一、我国农地征用制度的历史源流及现状

　　我国有关土地征用补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也确立了公平合理补偿的原则。1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。” 2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》对征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征用补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。”这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征用补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。2004年修订《土地管理法》对土地征用补偿问题作了较详细的规定。2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。

　　2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。这使法律法规和文件一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。

　　我国现行的农村土地征用程序一般包括：(一)征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。(二)批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。(三)批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。(四)征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”

　　二、我国农村土地征用制度存在的弊端

　　(一)公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用

　　土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

　　(二)土地征用程序不规范、限制了农民的参与权

　　上文已述我国土地征用的程序，这些程序的规定仅是针对土地的保护，没有体现出对农民权利的保护。政府在征用农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。从中我们可以看出在土地被征用的过程中农民和集体被剥夺了一切权利，完全处于任人宰割的地位，从土地征用的决定到争议的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施。[1] 另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征用补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征用补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征用各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征用部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征用方以过大的权力，而被征用方连起码的司法救济权都没有。

　　(三)征用补偿范围和标准不合理

　　《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而《土地管理法实施条例》又规定土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费才归地上附着物及青苗的所有者所有。对农民来说得到的补偿仅仅是土地补偿，安置补偿，地上附着物和青苗的补偿而对于邻接地补偿，残存地补偿，通损地的补偿均未列入补偿范围。而《土地管理法》规定的征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。这种标准导致法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真，而且法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，这就决定在分配补偿时农民和集体不可能分享土地从被征用时的廉价到商业性用地所带来的巨大利润之间的差价。[2]

　　(四)补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重

　　我国相关法律规定农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。自实行家庭联产承包责任制度后，农村土地归乡镇、村委、村民小组三级所有。法律在设定土地权属时，兼顾了这三者的地位。然而，现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定，对集体土地所有权主体的多元化和不确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临分配补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来。由于产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。

　　在实际分配征地补偿过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%-10%，村级集体经济组织得25%-30%，60%-70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。[3] 其次是安置补助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层的截留。[4]

　　(五)补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征用补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。[5]

　　四、完善农村土地征用制度的思考

　　土地征用所导致的土地所有权变动，是所有权社会化的结果，是为了维护公共利益、促进社会福利。我们应吸取其他国家的成功经验，改革我国的土地征用制度。

　　(一)完善立法，合理界定公共利益的范围

　　“为了公共利益的需要”而进行土地征用是土地征用权得以行使的前提。世界上几乎所有的国家都规定了土地征用的公共目的性。我国的土地征用立法也确认了为公共利益的需要而进行土地征用的原则。但如前所述，实践中却是公益性征地和商业性征地不分，以土地利用规划来代替土地征用的目的判断，使“公共利益”无从体现。造成这一现象的原因在于我国土地所有权不能交易，能为城市建设和工业发展所用的土地只能来源于国有土地使用权的出让。我国正处于工业化和城市化发展的中期，城市建设和工业发展需要大量的土地，而有限的国有土地资源难以满足经济发展的需要。政府只能动用土地征用权不分目的地进行土地征用，才能满足经济、社会发展的需要。[6]

　　为杜绝各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地，有必要从立法上明确界定公共利益。如日本详细列出了35种公益性项目。在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。同时参考学者观点可以把“公共利益”严格限定在以下几类：(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等;(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。[7] 在合理界　定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

　　(二)完善土地征用程序， 赋予失地农民异议权

　　土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定着结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，应由独立的机关对征用土地的用途和目的进行审查和确定，防止土地征用权的滥用。可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构，由它对需用他人土地的目的进行认定，防止土地征用权的滥用。其次，应当赋予土地权利人对土地征用的异议权，保证土地征用的公正性。土地征用过程会涉及到诸多相关主体的利益。土地征用是行政处分权行使的一种方式，具有强制性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人，并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时，应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权，同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满，可以向上级复议机关或法院提出异议或行政诉讼，以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。因为被征地者在土地征用中本来就处于弱者地位，若无法律上的救济措施，其权利必然会遭到侵害。而且，异议机制也有利于防止土地征用权的滥用。因为，土地征用机构享有的自由裁决权很可能会导致其决定权的滥用。

　　同时，还要增加听证会制度。听证会可以就土地征用合法性、土地征用补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征用人和利害关系人的意见，使被征用人和利害关系人获得表达意见的机会，赋予被征土地产权人异议权。其次，增加对被征地人的救济措施。如果被征用人对土地征用的合法性和土地征用的补偿方案等存有异议，应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。在这些措施不能保障其权益时，还可以提起诉讼，寻求司法救济。

　　(三)明确土地产权，完善土地征用补偿制度。

　　为改变多个主体争抢补偿费的现状，应首先明确土地产权。没有明确的权利主体，相关的物质利益就会成为搭便车的目标。要明确土地上的产权，首先要明确的是土地的所有权，但是现在关键的是统一集体所有权的主体，取消三级所有的分化现象。然后还要通过法规和承包经营合同明确承包经营权的具体权能是什么。这样在分配征地补偿时就可以尽可能的减少纠纷。同时，要完善承包经营权登记和承包经营权证书制度。承包经营权是一种物权，而且又依附于土地这一不动产之上，所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。这样权利通过证券化的表象得以价值量化，在立法上对土地承包经营权等土地他项权利也方便确认。其次，应依据农地产权的现实改变现行的补偿分类标准，增加土地、山林、鱼塘等承包经营权和农地使用权等土地他项权利，以及宅基地等的补偿类别和补偿标准。标准为：以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的转移价值或市场价值为准;同时，将补偿的受益权授予权利人，而非集体组织。这样，不同层次产权人的利益将得到维护，农地产权制度也将不会因土地征用制度而受到破坏。土地征用补偿的公平原则才能得到真正的体现。

　　(四)丰富土地补偿方式，完善农村的社会保障体系

　　土地补偿除了货币补偿外，我们还应积极探索社会保险安置、土地使用权入股安置、入股分红安置、异地移民安置、留地补偿、土地债券补偿等多种形式的复合安置方式，建立国家失地农民账户和国家失地农民保障基金，切实保护地失地农村的利益。除此，为了使失地农民生活有保障，还要增设社会保障税，完善社会保障体系。同时，国家要加大对这批农民的义务职业教育培训和就业导向的力度，并且给予相应的生活补助。考虑到要政府为农民提供完善的社会保障并建立起发达的商业农业保险体系至少在短期内是不可能实现的。可以考虑先完善村一级的社会保障，由征用农村土地的受益者来负担一部分本村集体成员的保障基金。

　　(五)借鉴试点经验，探索新的土地征用模式

　　从1999年年底开始，国土资源部在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、河南安阳等地进行集体建设用地流转的试点。其核心是在不改变土地所有权的基础上实现土地流转，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等非农化后，集体组织成员依然享有土地增值收益分红权，在这些非农化的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。也就是说农民可以在土地流转的过程中获益。这种做法已经突破“土地所有权转移”这一制约。因此需要国家立法机关在已有试点的基础，借签地方政府已见效的规章制度，根据《宪法》修正案修改现行《土地管理法》的相关内容，同时着手起草《土地征用条例》，切实维护失地农民的合法权益，化解因土地征用而导致的农民与政府的紧张关系，促进经济、社会协调发展。

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