日本反倾销政策及其特点探析

　　[内容摘要] 日本是世界上最早实施反倾销制度的国家之一，其反倾销政策具有自身的特点。同时，在美国和欧盟等发达国家或地区纷纷采用反倾销手段保护本国产业、国际反倾销摩擦愈演愈烈的大背景下，同为发达国家的日本却很少发起反倾销调查。本文从日本反倾销政策的基本内容出发，考察了日本反倾销政策及其实践的特点，并分析了形成这些特点的相关原因。

　　[关键词] 日本，反倾销政策，特点

　　一、日本反倾销政策的主要内容

　　日本是世界上第五个最早实施反倾销制度的国家，其反倾销制度开始于1920年它所颁布的《海关关税法》，这一反倾销立法年代仅次于加拿大(1904年)、澳大利亚(1906年)、南非(1914年)和美国(1916年)之后。日本的反倾销制度历经修订和完善，构成了目前主要由《海关关税法》、《关于反倾销税的内阁法令》以及《关于反倾销及反补贴程序的说明》这三者构成的反倾销政策体系。至于日本反倾销法律和规则没有涉及的事项，则适用WTO《反倾销协议》的相关条款和规定。

　　根据日本的反倾销管理体制，负责处理反倾销事务的行政管理机构有三个，即：财务省(原大藏省)、受到倾销损害的有关产业主管省和经济产业省(原通商产业省)。在不涉及农产品的情况下，主要是财务省和经济产业省两个部门。财务省设有一个专门的部门即计划和法规课，负责管理反倾销和反倾销税的相关事务。财务省负责受理日本所有有利害关系人的反倾销申诉，并在反倾销调查结束后，负责作出最终裁决。经济产业省的反倾销事务则由设立于通商管理局的通商政策计划和调查课负责处理。在反倾销调查中，财务省、有关产业主管省和经济产业省这三个机构各自派出若干名职员共同组成调查小组，负责所有的反倾销调查工作，但由财务省牵头，负责组织和协调工作。此外，日本的反倾销管理机构还涉及到海关总署和外汇关税协调咨询委员会，其中，海关总署是反倾销调查最终裁决的执行机关，而外汇关税协调咨询委员会负责对反倾销案件的裁决提出有关建议，但该委员会只是一个咨询机构，而不是决策机构。

　　同世界其他各国一样，日本的反倾销政策也是在关贸总协定(GATT)第六条以及GATT《关于执行关贸总协定第六条的协议》即WTO《反倾销协议》的基础上建立起来的。日本反倾销政策的具体内容主要体现在两个方面：一是实施反倾销的前提条件;二是反倾销政策的实施步骤及反倾销措施。

　　1.实施反倾销的前提条件

　　(1)存在倾销商品的进口。所谓倾销是指出口商以低于正常价值的价格向国外销售产品的行为。因此，要确定进口的商品是否存在倾销，关键是要确定外国出口商出口产品的正常价值和出口价格。日本反倾销政策规定，外国出口商出口产品的正常价值是指正常贸易过程中在出口国国内销售同类产品的价格。这里所谓的“正常贸易”不包括以下三类交易：一是售价低于成本的交易，即销售价格不足以抵补产品的生产成本和一般管理费用以及正常交易过程中的合理利润;二是产品的销售价格无法使生产商在一段合理的期间内收回产品的生产成本及一般管理费用的大批量的交易;三是发生在有关联关系的卖主和买主之间的交易。

　　如果出口国不存在正常交易过程中同类产品的国内销售价格，或者由于出口国市场的特殊情况而使这种价格缺乏代表性，那么，根据日本《关于反倾销税的内阁法令》的规定，可以用对第三国的出口价格或者结构价值作为正常价值。其中，对第三国的出口价格，是指出口国向除日本以外的任何其他国家销售同类产品的出口价格;而结构价值则是指由在进口国国内生产同类产品的生产成本、销售费用、一般管理费用和合理利润加总而成的价格。对于来自非市场经济国家的进口产品，日本政府将选择一个与进口国经济发展水平相近的市场经济第三国作为替代国，并以替代国国内同类产品在正常贸易中的市场价格作为进口产品的正常价值。

　　至于外国出口商出口产品的出口价格，则根据在正常贸易过程中外国出口商向日本进口商销售同类产品的价格来确定。如果没有直接出口价格，或者由于出口商与进口商有关联而使该产品的出口价格不可信，那么应当以进口商首次将进口产品转售给日本国内与出口商无关的独立买方时的售价为确定该产品出口价格的依据。如果进口产品在进口后转售前这一时期内经过加工制造，应当以扣除加工制造过程中增值部分后的转售价格作为该产品的出口价格。

　　为了使出口价格与正常价值能进行公平的比较，日本反倾销政策还规定，在比较前应扣除差异性影响因素，将两者调整至同一贸易水平。这些差异性因素包括：贸易水平、交易数量、支付条件、产品的质量差别、质量保险、售后服务以及税收等。

　　(2)日本产业遭受实质性损害。根据日本《关于反倾销税的内阁法令》的规定，所谓日本产业，是指其同类产品的产量占整个产品产量主要部分(50%以上)的日本生产商。但是，如果生产商本身就是进口商，或者与倾销产品的进口商或出口商有关联，包括直接或间接控制进口商或出口商，直接或间接被进口商或出口商控制，直接或间接被进口商或出口商控制的第三者控制，而且有理由相信这种关联关系使该生产商的行为和其他国内生产商不同，那么，该生产商将被排除在日本产业的范围之外。然而，如果该生产商在申诉人提出反倾销调查申诉前6个月已经不是倾销产品进口商，或者它仅进口极少量的倾销产品，那么，这种生产商仍然属于日本产业的范围之内。至于判断倾销对日本产业造成损害的标准，则适用GATT/XX;TO反倾销协议的有关规定。具体地说，这种损害包括三个方面：倾销对日本产业造成实质性损害;倾销对日本产业造成实质性损害威胁;倾销对日本新建产业的建立造成实质性阻碍。此外，在确定损害时，还要考虑下列因素：倾销产品的进口量(进口的绝对数量是否增加，与生产或消费相比较后的相对数量是否增加);进口对国内产品价格的影响(进口价格是否相当程度地低于国内价格，国内价格受到进口价格牵制的情况);进口对国内生产企业的影响(与国内产业状况有关的所有经济因素，包括产量、销售量、市场占有率、利润、生产率以及投资效益等)。

　　(3)日本产业的实质性损害与倾销商品的进口之间存在着直接的因果关系。日本反倾销政策规定，实施反倾销措施必须能够证明由于倾销的影响，倾销进口品正在对日本产业造成损害。但同时也要考虑其他非倾销因素对产业的损害影响，并且不应当将这些因素造成的损害归咎于倾销进口品。这些因素包括：非倾销价格进口数量及需求减少或消费情况的变化，外国生产商或本国生产商的限制性商业习惯以及外国生产商之间的竞争、技术进步和国内产业出口状况、生产率等。

　　(4)实施反倾销对保护日本产业具有必要性。根据日本反倾销政策，要实施反倾销，除了满足上述三个条件即认定倾销事实以及由此产生实质性损害等事实之外，还必须满足另外一个条件，即日本政府认为有必要通过反倾销措施来保护日本的相关产业。这就是说，如果当日本政府同倾销国政府达成某种协议之后，日本政府认为没有必要通过采取反倾销措施来保护日本产业时，即使存在倾销和损害，也不必对倾销进口品实施反倾销措施。

　　2.反倾销政策的实施步骤及反倾销措施

　　(1)反倾销申诉与受理。日本《海关关税法》规定，任何有利害关系的日本生产商、日本国内各生产商组成的行业协会、日本国内各生产商雇佣的工人组成的工会，都可以以日本产业的整体名义向财务省提起申诉，要求政府对某种进口产品加征反倾销税。申诉人在向财务省提出申诉的同时，还应当向政府提交有关倾销产品进口价格情况以及进口所造成的重大损害情况的充分证据，同时，还应当向财务省国税局的计划法律部提交申诉书副本。收到申诉后，财务省、有关产业主管省和经济产业省共同讨论是否进行反倾销调查，并在两个月内作出决定。如果申诉书已经含有充分的初步证据，那么三省一般应当同意受理，并作出开始调查的决定。此时，应当通知进口商、出口商和申诉人，并在政府公报上刊登通告。此外，如果日本政府认为有必要，也可以在无人申诉的情况下自行开始反倾销调查。

　　(2)反倾销调查。反倾销调查由财务省、有关产业主管省和经济产业省联合进行。调查期间，日本政府在征得有关出口国同意后，可以向该国寄发调查问卷，要求有关出口商提供进一步的证据。日本反倾销政策没有限定调查取样的时间范围，但是调查所需的资料一般是关于在调查开始前一年内的经营状况、涉案产品的国内外销售状况、出口商和进口商的关系等。当事人一般应该在接到调查问卷后30日以内填完所需资料，回复日本反倾销当局。必要时，当事人可以向日本当局申请延长期限。当事人并没有必须回答调查问卷的法定义务，但是，如果有关当事人在调查中不予合作或者阻碍调查，那么调查小组可以按照WTO反倾销协议的有关规定，根据现有事实材料作出裁决。原则上，反倾销当局应该在调查开始后1年内作出结论。但是，如果情况复杂，也可以延长，但财务省必须向有关各方发出通知，并说明延期的理由。日本,反倾销-[飞诺网FENO.CN]

　　(3)初步裁决与临时反倾销措施。

　　根据日本反倾销政策，反倾销调查小组必须在开始调查之日起6个月内决定是否作出初步裁决。日本的初步裁决只有肯定性裁决，没有否定性裁决。如果初步的反倾销调查没有足够的证据能够表明倾销的存在，则不作出初裁。为了避免进口产品在进一步调查期间继续造成损害，日本反倾销当局一般要在肯定性初步裁决后采取临时反倾销措施。临时反倾销措施包括两种形式：一是征收初步确定的倾销幅度范围之内的临时反倾销税;二是要求缴纳相当于反倾销税金额的保证金。一旦调查小组决定采取临时反倾销措施，就应及时通知海关关税委员会执行。临时反倾销措施的执行期限为4个月，出口商如果在该期限终止之日前30日提出延期请求，则可延长至6个月。

　　(4)价格承诺与中止反倾销调查。所谓价格承诺是指出口商允诺将价格提高到可以消除对进口国产业造成有害影响的水平。日本反倾销政策规定，在反倾销调查结束之前，如果出口商表示愿意修改价格或者停止以倾销价格向日本出口，并得到日本反倾销当局的接受，那么就可以中止或结束反倾销调查，并且不对其采取临时反倾销措施。但其前提是反倾销当局必须确信出口商提出的价格承诺可以消除倾销造成的损害，并且出口商在承诺的有效期内会遵守价格承诺。根据价格承诺的规定，反倾销当局可以要求出口商定期提供履行价格承诺义务的资料，并核实有关数据。如果出口商拒绝提供和证实有关资料，则被视为违反了价格承诺义务，日本反倾销当局可以立即恢复反倾销调查。

　　(5)最终裁决与最终反倾销措施。如果出口商没有作出价格承诺或者日本反倾销当局没有接受出口商作出的价格承诺，那么日本反倾销当局就必须在1年内全部结束反倾销调查，并作出最终裁决。日本的最终裁决也只有肯定性裁决，而没有否定性裁决。如果调查结论是存在倾销的事实，并有足够的证据表明该进口对日本产业造成了实质性损害，而且倾销与损害之间存在直接的因果关系，那么日本反倾销当局将作出肯定性最终裁决，并决定采取最终反倾销措施，同时应将这一决定通知有关当事人和日本海关关税委员会。日本的最终反倾销措施主要是征收反倾销税，并规定征收的反倾销税应在倾销幅度范围之内。相反，如果不能证实倾销、损害或两者之间的因果关系，则不采取最终裁决，但此时也应在政府公报上公布，并通知有关各方。

　　二、日本反倾销政策及其实践的特点

　　从日本反倾销政策的基本内容可以看出，日本的反倾销政策几经修改，已与国际反倾销规则基本一致。但同美国和欧盟等发达国家的反倾销政策相比，日本的反倾销政策具有以下四个显著的特征。

　　1.日本政府对反倾销手段的使用态度谨慎，倾向于与外国出口商协商解决反倾销争端

　　日本对于国内产业及其市场的保护一直倾向于采用保障措施以及进口配额和自动出口限制等传统保护措施。相对而言，日本社会对反倾销制度较为陌生，对于它与国外的反倾销贸易争端，倾向于“庭外”的调解和解决。日本虽然较早在《海关关税法》中制定了有关反倾销的规则，但在实践中日本对国内反倾销申诉的态度相当谨慎，一般先通过外国出口商与本国生产商双方协商来解决，不倾向于采取严厉的反倾销制裁措施。作为日本反倾销管理机构之一的日本经济产业省对于希望提起反倾销调查的日本产业的基本态度是，在依法管理的原则下，既不鼓励也不反对进行反倾销诉讼，它一般以非正式的形式鼓励相关产业进行事前的协商，通过谈判来解决贸易争端。反倾销实践也反映了日本政府的这一政策倾向。日本产业在20世纪80年代相继提起的3起反倾销申诉中，有2起是由于被申诉方宣布采取自动出口限制措施，结果日本反倾销调查当局在发动反倾销调查前撤回了反倾销诉讼，另一起更是以国内产业主动撤诉而告终。同样，90年代日本对国内产业提起的反倾销申诉中，第一起案件是1991年11月日本当局应日本铁合金协会要求，对来自中国、挪威和南非的硅锰铁合金产品发起反倾销调查。该案最终以中国企业提供出口价格承诺的方式结案，而挪威和南非的产品因为出口量在日本国内市场上所占份额较小而被免征反倾销税。

　　2.日本发起反倾销调查的数量极少

　　与日本政府谨慎使用反倾销手段这一政策倾向相对应的是，在反倾销实践中，日本发起反倾销调查的次数屈指可数。与欧美发达国家相比，日本很少作为反倾销发起者而对外国实施反倾销调查。1981-2001年，作为世界上四大反倾销政策传统用户的美国、澳大利亚、欧盟和加拿大分别发起了856、829、784和478起反倾销调查，而日本发起的反倾销调查仅为10起。

　　日本很少发起反倾销调查的原因主要有以下几个方面：第一，20世纪70年代以后，日本产业的国际竞争力日益强大，无需依赖反倾销的保护;无论是劳动密集型、资本密集型还是技术密集型产品，无论在国际市场还是在国内市场，日本产品都具有难以比拟的竞争实力，因而，日本往往是反倾销的被诉者，而不是申诉者;第二，20世纪80年代中期以来，日本制成品进口的比重小，因此，日本的各类产业面临外国进口品的压力较小。1987年，日本制成品进口额在总进口额中所占的比例为39.8%，至1996年，这一比例也仅为56.9%。不仅如此，在日本的制成品进口中，相当一部分是日本本国的跨国公司以企业内部贸易的形式来进行的。根据日本经济产业省有关日本公司海外业务的调查资料显示，日本电子厂商设在亚洲的子公司向日本的出口额占其总销售额的比重从1986年的22.2%稳步上升到1997年的33.8%;第三，日本的结构性市场障碍使外国产品进入日本市场后价格自然上涨，不容易形成倾销的事实，而且日本进口的大量产品基本上都属于资源密集型产品以及与国内市场互补型的劳动密集型产品，作为资源相对贫乏的国家，这些进口产品对日本国内产品替代性不强，与国内产业几乎没有冲突;第四，自从20世纪80年代以来，日本一直出现巨额贸易顺差，在国际社会强烈要求日本开放国内市场的压力下，开放国内市场便成为日本贸易政策的一个重要目标。但是，日本政府为扭转贸易不平衡或应对国外压力而实行的市场开放措施极为少见;因而对国外产品在日本市场倾销的行为及影响比较宽容。

　　3.日本的反倾销政策体系不太完善

　　同美国和欧盟等其他发达国家的反倾销政策相比，日本反倾销政策体系的不完善性主要体现在三个方面：一是日本的反倾销法律条款较为笼统。1994年12月日本反倾销政策修订前，日本的反倾销立法极为含糊和笼统，《海关关税法》第七条包含13款，而《关于反倾销税的内阁法令》则有14条。修订后，《海关关税法》的内容增加了一倍，而《关于反倾销税的内阁法令》的内容增加了约2.5倍。目前，《海关关税法》的第八条(由原来的第七条演变而来)包含37款，而《关于反倾销税的内阁法令》则有20条。尽管日本也有《关于反倾销及反补贴程序的说明》作为日本反倾销政策的实施细则，然而，同美国和欧盟等其他发达国家较为完善的反倾销政策及其详尽的实施细则相比，日本的这些法律条款和实施细则仍然相当简单而笼统;二是日本反倾销政策在很多方面都未做规定，而是直接引用WTO《反倾销协议》的规则。然而，WTO《反倾销协议》本身则是在发达国家的影响下制定的，其中的许多规则不仅偏向发达国家，而且有很多模糊的地方。在这种情况下，日本的反倾销政策必然要通过以后的案例裁决来加以引导和完善，同时它也必将借鉴美国和欧盟的反倾销政策与实践，来增强其反倾销手段的贸易保护性;三是作为反倾销程序最为关键的反倾销调查这一环节上，日本的反倾销调查不是由某一个专门的机构来从事，而是由来自多个机构的官员组成的小组来进行，因此，在反倾销实践中，财务省、有关产业主管省和经济产业省常常意见不完全一致，影响到反倾销工作的效率。

　　4.日本的反倾销管理机构拥有较大的自由裁量权

　　作为日本反倾销管理机构的财务省、有关产业主管省和经济产业省，虽然不如美国和欧盟等发达国家的反倾销管理机构那么完善，但在反倾销实践中，日本的反倾销管理机构却拥有较大的自由裁量权。这一特点集中体现在日本反倾销政策有关实施反倾销的条件上。根据WTO反倾销规则和世界各国反倾销政策的一般规定，实施反倾销的条件通常是倾销存在、损害存在以及倾销与损害之间存在直接因果关系。但在日本的反倾销政策中，除了这三个条件外，还规定了第四个条件，即反倾销对保护国内产业的必要性，换言之，是否实施反倾销还要取决于日本反倾销管理当局是否认为有必要通过反倾销措施来保护日本的相关国内产业。

　　这一条件的规定就为以下两个事实的形成提供了一种可能性：一方面，财务省、有关产业主管省和经济产业省如果认为某项进口商品已构成倾销并已给日本相关产业造成了实质损害，即使没有相关产业的代表提请反倾销调查的申诉，三省也可依职权自行决定对该倾销商品展开反倾销调查。这就是说，日本的反倾销调查既可以是依当事人的申诉而启动，也可以依财务省、有关产业主管省和经济产业省的联合决定而启动;另一方面，在日本相关产业代表提出反倾销申诉的情况下，即使有证据表明存在倾销和对国内产业的实质损害，但如果日本反倾销管理机构认为没有必要通过反倾销措施来保护日本国内产业，那么依然可以作出不发动反倾销调查或不征收反倾销税的决定。从日本的反倾销实践看，在决定是否实施反倾销调查和征收反倾销税时，首先考虑的往往是有无必要性，从而导致了日本反倾销管理机构的较大自由裁量权。

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