证券违法从严打击！完善法律责任体系 取消民事赔偿诉讼前置程序

　　7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》）。《意见》提出了七个方面、27条具体举措，主要包括完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、进一步加强跨境监管执法司法协作、着力提升证券执法司法能力和专业化水平、加强资本市场信用体系建设、加强组织保障和监督问责等。

　　取消民事赔偿诉讼前置程序

　　提升民事审判的自主性

　　在完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系方面，《意见》从民事、刑事、行政三大责任出发全面提出了完善措施。

　　在民事制度方面，《意见》提出，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施，修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。

　　中国政法大学教授、中国法学会商法学研究会秘书长李建伟对新京报记者表示，健全民事赔偿制度意义重大。长期以来，我们的执法司法活动还存在重行政处罚和刑事查处、轻民事赔偿的痼疾，这实际上是资本市场违法犯罪成本低的一个重要方面。如能强化民事赔偿制度，真正落实诸如因虚假陈述引发的民事赔偿责任，将极大提升违法者的违法经济成本，形成不敢违法、违法赔不起的惩戒机制，这会有力遏制绝大多数资本市场的违法行为。另一方面，也将激发广大受害投资者通过诉讼、仲裁等司法机制索赔的热情，民事诉讼机制能够发挥应有的法治功能，也将同时降低行政执法压力与成本。

　　A股首例证券纠纷特别代表人诉讼案件已经启动，今年4月，广州中院确认将适用特别代表人诉讼程序审理康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案，随后投服中心向法院提交康美药业案权利人名单。根据特别代表人诉讼“默示加入、明示退出”的诉讼参加方式，启动特别代表人诉讼后，除了明确向法院表示不参加该诉讼的，经证券登记结算机构确认的权利人名单中的投资者都将成为案件原告。

　　取消民事赔偿诉讼前置程序也已酝酿多年。根据此前规定，投资者对虚假陈述行为人提起民事赔偿诉讼，应当以行政机关（证监会或财政部）的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书为先决条件，对内幕交易和操纵市场侵权行为提起的民事诉讼也参照虚假陈述前置程序的规定来确定案件受理。也就是说，要先有行政处罚或刑事判决，投资者才可提起民事赔偿诉讼，这导致投资者诉讼时间长、成本高，在多年的司法实践中，取消前置程序的呼声较高。

　　华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧对新京报记者表示，原先有关证券违法行为的民事赔偿诉讼前置程序有其特定的历史背景和效果。前置程序的好处在于在诉讼层面减少了原告的举证责任，减轻了法官在案件事实审理方面的负担，从个案的效果上是良好的。但是从法理意义上，无论是新老《证券法》都没有在诉讼程序上限制投资者维权的诉权，虚假陈述立案的前置程序只是通过司法解释的方式在法院系统执行，从而整体上确实也影响到了利益受损的相关当事人寻求自主救济的机会与可能。司法实践中仍存在有的法院固守前置程序要求、有的法院可以突破前置程序的执法不统一的问题。因此，明文废除前置程序也是司法统一化、标准化和可预期的必然要求。

　　郑彧强调，取消民事赔偿诉讼的前置程序并不必然意味着投资者个体的利益能够得到完全的保护，因为在民事诉讼程序中仍然要讲究“举证责任”，这也是社会主义法治的必然要求。但放松前置程序的一个制度优势是在于通过放松“诉讼的可能性”，导致违法者不得不面对较真的投资者，必须进行相应的证明或者反证，其制度的优势就在于通过“诉讼的威胁”使得市场主体要认真对待投资者的诉求、认真对待法律的要求，以合法合规减少投资者起诉的风险。

　　李建伟表示，对于审判机关而言，取消前置程序可以提升民事审判的自主性。前置程序的设置及其绝对化，容易使得审判机关直接依据行政行为所确认的事实来做出判断，这会使得司法机关对行政机关的执法行为产生依赖，模糊了行政监管与民事司法的界限，不利于发挥行政监管与司法审判的各自功能优势。

　　清华大学法学院教授汤欣对记者表示，取消民事赔偿诉讼前置程序使得投资者在受到违法行为侵害时能够更为便利地提起诉讼，按照现有的统计研究，也不会实质性地加重人民法院的现实负担。

　　加大刑事惩戒力度

　　专家建议就证券违法犯罪制定一揽子司法应对方案

　　在加大刑事惩戒力度方面，《意见》提出要同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策。

　　中国人民大学法学院教授时延安对新京报记者表示，目前关于证券犯罪的司法解释很少，尤其是有关欺诈发行证券罪、违规披露、不披露重要信息罪，只有有关立案标准的解释性规定。由于证券法已经进行修改，尤其是有关惩治证券违法犯罪行为的政策发生较大调整，应该出台新的刑事司法解释或者解释性文件。就解释内容来讲，主要应涉及违法性判断和罪与非罪判断问题，也就是说，行为人违反证券法以及相关法规所规定的义务，达到什么程度才能构成证券犯罪，以及如何区分行政法律责任和刑事责任。

　　时延安还建议，应就证券犯罪，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会共同出台解释性文件，就有关证券违法犯罪问题制定一揽子的司法应对方案。同时，最高人民法院、最高人民检察院可推出指导性案例，指导刑事司法活动。

　　今年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》已经大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。

　　郑彧表示，旧有的刑事案件的立案追诉标准已经经历10余年的司法适用，其间经历了《证券法》的整体修改和《刑法修正案（十一）》的修正。在现有注册制和“追首恶”的整体监管改革背景下，原先的追诉标准的部分内容已经无法反映和体现新的立法内容，因此需要对标新证券法和《刑法修正案（十一）》进行相应的更新和修改，以确保法律适用条件上的一致性。需要修改的内容包括：刑罚适用对象，比如追诉标准对于“存托凭证”的适用；追责的适用要件，刑法修正案增加了“后果特别严重”标准；追责的适用主体，比如将原来的责任主体从上市公司扩展至控股股东、实际控制人责任；对应的追责适用行为，比如操纵市场的新标准。

　　从严从快从重查处操纵市场案件

　　坚决打击“伪市值管理”

　　在强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法方面，《意见》提出，依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。

　　同时，要加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等有关责任人的证券违法行为追责力度，加强对中介机构的监管。

　　证监会主席易会满在接受媒体采访时表示，意见印发后，一批重点任务取得了积极进展。从重从快查办了一批重点类型、重要领域的典型案件。乐视网财务造假等案件已作出行政处罚。华晨债、永煤债等债券信息披露违法违规行为受到查处。首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案已经启动。康得新已完成退市摘牌。

　　近期，市场各方对以市值管理之名行操纵市场之实等违法行为比较关注。易会满表示，事实上，市值管理与操纵市场有着清晰的边界。证监会将会同公安机关坚决打击“伪市值管理”等违法行为，切实净化市场生态。

　　《意见》也提出，加强市场监管、公安等部门与中国证监会的协同配合，完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动。

　　加强中概股监管

　　建议尽快建立我国资本市场跨境活动的准据法基础

　　《意见》对加强跨境监管合作作出了部署。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

　　同时，《意见》特别提出加强中概股监管。切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。

　　郑彧对新京报记者表示，在资本市场“互通有无”的过程中，不同市场间各自封闭、各自保护的法律制度、执法习惯都会受到不同程度的影响，由此必然产生国与国之间、地区与地区之间的监管合作与监管竞争。对于我国而言，既存在如何鼓励我国企业走出去进行境外上市、并购投资，也存在如何吸引外国企业走进来加码中国投资的“双向发展”问题。“法制化”“规范化”和“可预期化”是跨境投资保护的国际惯例和必然选择。因此，《意见》中无论是跨境监管合作还是中概股监管都是对于我国过往资本市场“引进来、走出去”工作经验与教训的查缺补漏，是改进监管方式、提高监管质量的实在之举，也是在国际关系新形势下切实维护我国经济、金融主权，有序开展跨境融资以及监管合作的法治化保障。

　　各国审计标准、证券监管标准不一，跨境监管如何解决这些难点？郑彧认为，解决这个问题的核心还是要在尊重市场发展历史、尊重市场发展规律基础上的求同存异，做到“有进有退”“有堵有疏”。所谓“进”或“堵”就是要尽快建立我国有关资本市场跨境活动的准据法基础，解决诸如红筹股、VIE等间接上市近20年来的合法性之争、监管权限之争。所谓“退”或“疏”，是在前述基础上尊重市场主体的投融资需求，尊重投资所在国证券投资者的投资利益，用国际化、市场化的语言主张和解释中国监管诉求，在推动跨境证券监管标准共识形成的同时，通过个案的信息分享、监管协同机制传达中国进行跨境监管合作，通过中国提供的跨境监管合作帮助投资所在国实现投资者保护的合作诚意。

　　新京报贝壳财经记者 顾志娟 编辑 陈莉 校对 薛京宁

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