法治 | 反外国制裁法为反霸权提供法律武器

　　作者：《中国发展观察》记者 高妍蕊

　　6 月10日， 十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。这是我国自2020年9月公布《不可靠实体清单规定》，2021 年1月出台《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》以来，为反对外国对中国搞单边制裁、反制外国歧视性措施、应对美国“长臂管辖”又一重要法律武器。

　　作为一部综合性涉外法律， 它意味着我国反制外国制裁走向更加科学化、系统化、法治化的道路。这部立法是在怎样的背景下出台的？具有哪些重要意义和深远影响？有哪些“硬核”亮点？对此， 《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家学者展开深入解读。

　　维护国家主权和国际法基本准则的必要性、正当性之举

　　全国人大常委会法工委负责人在介绍该部立法时表示，反外国制裁立法工作的重要原则之一就是“坚持急用先行，根据实践和形势需要，采取专项立法形式，增强反外国制裁立法的针对性和可操作性。”可以说，《反外国制裁法》应时而生，具有深刻的时代背景和现实意义。

　　中国政法大学国际法学院教授霍政欣在接受《中国发展观察》杂志记者采访时表示，“目前，中国面对的外部压力和挑战持续增大。实际上从2018年以后，美国政府运用其国内法对我国从企业、个人到官员、甚至国家领导人不断展开各种单边制裁，制裁的名单越来越长，制裁的手段越来越多， 制裁的层级越来越高，由以前的一级制裁扩展到二级制裁或者次级制裁”。霍政欣继而表示，美国新政府执政以后，中国面对的来自外部的制裁又有些新变化， 但总体来说仍在持续加大：一是美国对中国的制裁从之前以经贸领域展开为主，到现在主要以所谓新疆人权问题、香港事务等为由展开法律制裁，尤其是今年围绕新疆问题有愈演愈烈之势。二是美国以前搞单边主义，自己制裁， 现在是联合盟友制裁。从近年来看，除美国以外，英国、澳大利亚、加拿大、欧盟等其主要盟友针对新疆所谓的人权问题开始对我国展开制裁，这是以前没有出现过的，可以说，中国面临的外部压力越来越大。

　　“在这种背景下，我国通过立法机关制定综合性立法进行反外国制裁，确实有必要性也很及时。” 霍政欣坦言。

　　在中国社会科学院国际法研究所副研究员李庆明看来，一方面，某些西方国家出于政治操弄需要和意识形态偏见，违反国际法和国际关系基本准则，依据其本国法律对中国有关国家机关、组织和国家工作人员实施所谓“制裁”，粗暴干涉中国内政。为此，我国有权也有必要采取相应反制措施。另一方面，针对某些西方国家对我国的造谣污蔑和遏制打压，为有效提升我国应对外部风险挑战的法治能力，充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”，我国也有必要制定《反外国制裁法》。

　　《反外国制裁法》是我国第一部系统性反对外国制裁的国家层面的综合性法律。过去， 我国采取的反制裁措施主要通过行政手段，具有临时性、个别性色彩。霍政欣介绍，从前几年开始，我国的一些行政部门已经做了一些反制裁的措施或者颁布了一些部门规章，比如，外交部多次宣布对蓬佩奥、卢比奥等美西方国家肆意侵害我国利益的官员和个人实施制裁，今年外交部也对欧盟、英国等个人或实体施行制裁，商务部先后发布《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等。

　　霍政欣继而说，“ 实际来看， 以外交部新闻发言人对外宣布的制裁， 其法律效果不是很明确，并没有明确对企业、个人或实体的法律义务，以及违反之后的法律后果。这个法律效果或效力不是很准确，也缺少立法的支撑。而商务部部门规章属于行政部门规章，它在法律体系中位阶较低，在国家法律层面位阶不足， 缺少国家层面正式的规定。”

　　因此，我国之前的反制裁基本停留在运用行政手段层面，从法治体系上讲缺少一部综合性的国家法律提供支撑。而《反外国制裁法》正是应需而生，它的出台为我国行政执法和司法机关今后实施反制裁措施，提供了国家立法的有力支撑和充分保障，也为之前外交部、商务部等相关部门出台的一些行政措施和规章进行充分的立法授权和提供立法依据。

　　与此同时， 以《联合国宪章》为代表的国际法和国际关系基本准则，坚持国家主权平等原则，反对干涉他国内政；联合国大会通过一系列决议，反对西方国家未经授权滥用制裁，反对一国滥用法律域外效力干涉他国主权、影响他国实体或个人的合法权益，要求废除并呼吁所有国家不承认不执行此类法律与措施。“该法出台具有充分的国际法依据和正当性，符合国际法和国际关系基本准则，履行了《联合国宪章》和国际法规定的相关义务，更与国际社会的普遍实践一致。”李庆明如是说。

　　李庆明进一步表示，这次立法意义深刻而重大。首先，这是反制某些西方国家违反国际法和国际关系基本准则、粗暴干涉中国内政的重要举措，为我国依法反制外国歧视性措施提供有力的法治支撑和保障；其次，《反外国制裁法》有助于维护国家主权、安全和发展利益；再次，《反外国制裁法》是我国统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外法治建设和加快形成系统完备的涉外法律法规体系的重大成就，也是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

　　立法亮点鲜明，既有原则立场又有威慑力

　　全国人大常委会法工委负责人介绍了制定《反外国制裁法》的重要原则： 一是坚持服务大局，运用法治思维和法治方式应对重大风险挑战，协调推进国内法治和涉外法治，服务国内国际两个大局。二是坚持急用先行， 根据实践和形势需要，采取专项立法形式，增强反外国制裁立法的针对性和可操作性。三是坚持依法依规，总结我国实践经验， 借鉴国外相关做法，健全完善反制裁、反干涉、反长臂管辖法律法规制度，提高依法管控风险、依法应对挑战的能力。

　　李庆明说，“这部法律最大的亮点是一个“反”字，是为了反制、反击、反对外国对中国搞的所谓‘单边制裁’，维护我国的主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织的合法权益，也为我国在一定情况下主动采取反制措施提供了法治依据。”

　　在霍政欣看来，这部法律的名称非常准确地反映了其性质，是属于国际法上的反措施，也就是“反制”，即外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。

　　他继而说道，这部法律对于我们反对的外国制裁是什么进行了比较清楚的定义，表明了这部法律旨在进行反制而不是主动对外制裁，因此，我们是具有国际法上的合法性而反对的是国际法上的非法行为。”

　　与此同时，该部法律还设置了更加系统的法律制度和机制。李庆明介绍，第一，《反外国制裁法》全面规定了触发反制的条件、针对的对象。第三条第二款规定了采取反制措施的情形，第四条、第五条规定了反制措施适用的对象。第二，《反外国制裁法》规定了实施的措施、反制工作机制。第六条明确列举了三类反制措施并作了“其他必要措施”的兜底性规定，第七条规定国务院有关部门依据本法有关规定作出的决定为最终决定，第八条和第九条规定了反制措施的确定、暂停、变更或者取消，第十条规定了反制工作机制。第三，《反外国制裁法》规定了有关组织和个人的义务。第十一条规定中国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。有关组织和个人违反规定的，国务院有关部门依法予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。第十二条规定任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。有关组织和个人违反规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。第十四条规定任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施的， 依法追究法律责任。第四，《反外国制裁法》规定了其与现有及将来反制措施的关系。依据第十三条和第十五规定，对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，可以参照《反外国制裁法》规定执行，而且有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。

　　另外，霍政欣表示，该部法律还规定国家要设立一个反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作。但是这部法律并没有规定如何建，但从长期来看，外交部可能在整个配套机制中将扮演主导角色。

　　“这部立法既有原则立场， 又有一定的威慑力。除了细化的规定还有一些比较有威慑的条款，比如，国务院有关部门依据本法第四条至第六条规定作出的决定为最终决定。这个规定体现了要强化反制措施的执行力。换句话说，国务院有关部门做出了决定，被纳入反制的对象无法提起行政诉讼或行政复议，除非根据本法第八条规定，国务院有关部门自己可以根据情况来暂停、变更或者取消有关反制措施。” 霍政欣说。

　　他特别提到，第十二条规定， 任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。这里的“任何组织和个人”，并没有限定为中国境内的组织、个人，这意味着也有可能包括外国的组织和个人。这就使这部法律具有了域外效力，也进一步增大了这部法律的威慑力。

　　反制效力初现，加快推进涉外法治体系完善

　　这次《反外国制裁法》的出台以法律的形式，全面、系统地规定了在新形势下反制裁、反干涉，有效提升中国应对外部风险挑战的原则、立场和举措。专家普遍认为，《反外国制裁法》将形成有效的反制。

　　正如李庆明所说，“首先，这是一种立法性宣告，表明我们将坚决维护国家主权、安全和发展利益，针对以各种借口对中国内政的粗暴干涉、恶意造谣和遏制打压， 我们将坚决予以反制。其次，为反制裁、反干涉、反长臂管辖提供更多的法律工具。再次，震慑某些西方国家及其政客，让这些国家或个人明白，对中国采取歧视性措施是需要付出代价的。”

　　当然，《反外国制裁法》目前的规定相对宽泛和简要，仍需要相关的配套规章解决一些执法问题，还有一些待解决的问题需要进一步完善。李庆明认为， 第十条规定的反外国制裁工作协调机制如何具体落地，第四条、第八条和第九条反制清单、反制措施的确定、暂停、变更或者取消的具体程序等问题尚未对外公布。第十二条第二款规定，如果任何组织和个人执行或协助执行外国对中国公民、组织采取的歧视性限制措施，侵害中国公民、组织合法权益的，中国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼， 要求其停止侵害、赔偿损失。但该款在实践中如何适用， 也需要继续跟进观察。

　　未来，我国涉外法律法规体系将进一步整合和完善。霍政欣建议，这部法律颁布以后，外交部可以依据本法把之前宣布的制裁对象列入清单，根据本法的要求，对于外交部通过发言人做出的制裁要进行法治化、规范化，以外交部令的方式公布。同时，商务部也将依据本法将之前颁布的《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等来公布其命令，将个人、组织等列入清单。

　　本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第12期

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