「深度」两部未成年人权益相关法律儿童节生效：将建立性侵害犯罪人员查询系统

　　记者 | 实习记者 钟艺璇编辑 | 赵孟1

　　2021年6月1日，备受关注的《未成年人保护法》修订后正式施行。

　　大修后的《未成年人保护法》新增1万多字，条文从72条增至132条，将原有的“四大保护”扩展为“六大保护”。法学界认为，修订后该法新增并完善了多项规定，首度将“充分听取孩子的意见”“建立性侵害犯罪人员查询系统““国家监护兜底”等写入法律，有效地回应了社会关切，满足了未成年人保护工作的迫切需求。

　　值得一提的是，2020年12月26日，由全国人大常委会修订通过的《预防未成年人犯罪法》，也于2021年6月1日施行。《预防未成年人犯罪法》制定于1999年，并于2012年经过一次修改。

　　中国政法大学刑事司法学院副教授于国旦向界面新闻分析，《未成年人保护法》重在强调对未成年人基本权利的全方位保护，而《预防未成年人犯罪法》则是对有不良行为的未成年人的挽救，“也是另一种保护”，两部法律密切相关。立法者将两部法律放在国际儿童节同一天施行，具有向公众强化法治宣传的作用。

　　他认为，两部法律同一日启动为未成年人权益“保驾护航”，背后是国家对青少年健康成长，对民族和国家未来的重视。

　　从“四大保护”到“六大保护”

　　近年来，未成年人恶性暴力事件不时见诸媒体，引发全社会对进一步保护未成年权益的关注。法学界人士认为，这两部法律的修订，正是立法机关回应公众关切、应对新挑战的表现。

　　《未成年人保护法》制定于1991年，在很长一段时期内被视为中国未成年人保护工作进步的标志。但也有法学界人士指出，该法宣示性、倡导性条文较多，刚性不足，可操作性不强。

　　2006年和2012年，《未成年人保护法》经过两次修改，但随着社会的发展，未成年人保护工作也出现了新问题，比如家庭监护缺位问题突出、政府职责不够明晰、统筹协调机制欠缺、未成年人网络保护缺位、学校欺凌引发社会关注、社会保护存在短板和盲区、对未成年被害人保护关注不够等问题凸显。呼吁全面修改《未成年人保护法》的声音高涨。

　　《未成年人保护法》修订草案专家建议稿牵头起草人、北京师范大学法学院教授宋英辉介绍，全国人大常委会于2018年将未保法的修订列入预备审议项目，并委托了两个团队起草专家建议稿。2018年6月，建议稿提交全国人大社会建设委员会并听取各方意见。

　　对《未成年人保护法》的修改一开始就备受关注。全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂介绍，修订草案网上公开征求意见一个月内，共有19028名未成年人提出了22629条意见，约占网上意见总数的44%。此外，全国人大法工委还通过设在上海虹桥的基层立法联系点，直接听取华东政法大学附中学生对未成年人保护法二次审议稿的意见。

　　2019年10月，修订草案提交全国人大常委会进行第一次审议，2020年6月进行了第二次审议，当年10月进行了三审。2021年5月，《未成年人保护法》修订案经十三届全国人大常委会第22次会议表决通过，于2021年6月1日正式施行。

　　北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华介绍，这次“大修”后的《未成年人保护法》条文从72条增至132条，新增1万多字，规定了很多具体明确的制度。原《未成年人保护法》的“四大保护”，即家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，修订增加了政府保护和网络保护两章，扩展为“六大保护”。

　　中国政法大学教授、青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮艺军向界面新闻表示，《未成年人保护法》新增的两大保护，只是从道义上、从责任上进行了一个比较笼统的要求，“与过去相比，我觉得没有什么根本改变，还是比较缺乏可操作性”。要真正解决这一问题，他认为还需要构建独立的少年司法体系。

　　也有法学界人士认为，这次修订吸纳了近年来国家发布的一系列未成年人保护司法新规的理念与制度探索经验，有效地回应了社会关切。

　　“充分听取孩子的意见”

　　对比修改前后的条文不难发现，《未成年人保护法》修改力度空前，将原来对未成年人的“四大保护”扩展到“六大保护”后，细化了监护人责任，并将家庭保护置于首位，许多规定堪称亮点。

　　新法明确规定了父母或者其他监护人应当履行的十项监护职责，如为未成年人提供生活、健康、安全等方面的保障，关注其生理、心理状况和情感需求等。同时，新法也规定了十一项禁止行为，如放任、教唆或者利用未成年人实施犯罪、放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人等。

　　宋英辉介绍，在《未成年人保护法》修订过程中，专家们对父母履行责任的问题讨论较多，存在分歧。对于有条件履责的父母拒不履行监护职责、扶养义务的，宋英辉主张应当采取多种处罚措施，而且要有力度，包括民事的、行政的，严重的可以追究刑责。

　　但有一种意见认为，父母不履责大部分是因为自身贫困，迫不得已。“这个理解是很善意的，但我们调研中发现，真正出问题的孩子大多数并不是家庭特别贫困，主要是父母不管，没有履行监护人职责的意识。”宋英辉说。他以备受关注的“大连13岁男孩杀害10岁女童案”为例，认为此案中父母对孩子的不良行为疏于管理，以致引发命案负有很大的责任。

　　新修订的《未成年人保护法》的亮点之一是新增了“充分听取孩子的意见”“尊重孩子真实意愿”的内容。比如，第4条将“听取未成年人的意见”确定为处理涉及未成年人事项的基本原则。北京市海淀区人民法院法官弓凯希撰文指出，这是未成年人权益保护进程中的重要进步，使得“未成年人权益最大化”不再是一个口号，而是得到进一步的贯彻落实。

　　“充分听取孩子的意见”在离婚案中或将更能体现对未成年人权益的保护。《未成年人保护法》修订后与民法典看齐，第107条规定，法院面对离婚后涉及子女抚养问题的情形，应当尊重已满8周岁未成年子女的真实意愿，根据双方具体情况，按照最有利于未成年子女的原则依法处理。第24条规定，父母离婚时，应当妥善处理未成年子女的抚养、教育、探望、财产等事宜，听取有表达意愿能力的未成年人的意见。不得以抢夺、藏匿未成年子女等方式争夺抚养权。

　　“也就是说，法院在今后处理抚养权、探望、抚养费等与未成年人权益相关案件时，结合具体案情，如果认为确有必要，也可以听取未成年人的意见，这就扩大了听取未成年人意见的案件范围。”弓凯希指出。

　　弓凯希还提醒，《未成年人保护法》在所有涉及听取未成年人意见的相关条款中，均将“有表达意愿能力”而非具体年龄作为听取未成年人意见的条件，因此不仅是已满8周岁的未成年人，对于未满8周岁孩子，确实有表达意愿的能力，在处理相关案件时法院也可以听取孩子的意见，这使得更多未成年人的意愿得到家长、法院和社会的尊重。

　　对于一时找不到父母的孩子，或遭父母虐待的孩子，修订后的《未成年人保护法》规定了“国家保护兜底”的制度，即未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责。

　　实际上，在“国家保护兜底”，多部委已进行了许多有益探索。5月31日，共青团中央维护青少年权益部部长王锋在答记者问时表示，目前，全国所有省级检察院、团委都签署了合作协议，各地因地制宜探索了有益举措。截至2020年底，全国已有青少年事务社工23.29万人；通过12355青少年服务台，联系近7000名法律、心理专家。

　　建立性侵害犯罪人员查询系统

　　近年来，性侵害未成年人犯罪案件有上升趋势。最高检发布的数据显示，2017年-2019年，检察机关起诉强奸、强制猥亵、猥亵儿童等性侵未成年人犯罪分别为10603人、13445人、19338人，分别占当年起诉侵害未成年人犯罪总人数的22.3%、26.5%、30.7%，后两年同比分别上升26.8%、43.8%。

　　最高检第九检察厅厅长史卫忠曾表示，公安司法机关对性侵未成年人犯罪一直保持严打高压态势，但是实践证明，单纯打击并不能有效遏制犯罪，必须加强源头预防。在新修改的《未成年人保护法》中，对这一问题的源头进行了针对性的法条修订。

　　法律专家指出，不同于其他犯罪，侵害未成年人违法犯罪行为再犯率高，而且利用职业便利实施的隐蔽性更强，此次新修订的《未成年人保护法》的另一大亮点是，增设了密切接触未成年人行业从业人员的准入资格制度，避免实施过侵害未成年人行为的违法犯罪分子进入相关行业。

　　新版《未成年人保护法》规定，国家建立性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪人员信息查询系统，向密切接触未成年人的单位提供免费查询服务。密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。

　　针对未成年人对性知识了解不足，很有可能在遭受到侵害后仍不自知或羞于启齿等情况，新版《未成年人保护法》规定，学校、幼儿园应当对未成年人开展适合其年龄的性教育，提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力。

　　如何将这些保护措施落到实处？在新增加的“政府保护”部分里，要求对未成年人权益受侵害增设强制报告制度。

　　《未成年人保护法》规定，国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。未履行报告义务造成严重后果的，由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　“在未成年人的案件当中有一个非常大的特点，孩子太小，他受到伤害以后，司法机关不一定知道，因为他不一定有能力报案，有些情况下甚至都不知道自己受到了伤害。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，强制报告制度是及早发现，及早干预未成年人受到伤害的重要保障。

　　新法限制“网游”时间

　　面对网络日益普及，不少年轻人沉迷网络的现象，新修订的《未成年人保护法》与时俱进，将网络保护单设一章，初步构建起中国未成年人网络保护的法律基础。

　　在新修订的《未成年人保护法》中，首先明确了国家、社会、学校和家庭都应当注重未成年人网络素养的提升，以及在网络空间合法权益的保障。国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容的创作与传播，依法惩处利用网络从事危害未成年人身心健康的活动。

　　《未成年人保护法》提出，网络产品和服务提供者应建立便捷、合理、有效的投诉和举报机制，并对可能影响未成年人身心健康的信息及时采取相应措施。任何组织或者个人发现网络产品、服务含有危害未成年人身心健康的信息的，有权向网络产品和服务提供者或者网信、公安等部门投诉、举报。学校应当合理使用网络开展教学活动。未经学校允许，未成年学生不得将手机等智能终端产品带入课堂，带入学校的应当统一管理。

　　对于网络游戏的管理，《未成年人保护法》提出了更为细致的规定。比如，以未成年人为服务对象的在线教育网络产品和服务，不得插入网络游戏链接，不得推送广告等与教学无关的信息；网络游戏经依法审批后方可运营等。

　　《未成年人保护法》还要求，国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统。网络游戏服务提供者应当要求未成年人以真实身份信息注册并登录网络游戏，且应按照国家有关规定和标准，对游戏产品进行分类，作出适龄提示，并采取技术措施，不得让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能。网络游戏服务提供者不得在每日22时至次日8时向未成年人提供网络游戏服务。

　　全国人大法工委负责人介绍，在《未成年人保护法》征求意见期间，呼声最多的是为孩子“减负”，这在修改后的法律中也得到的适当地体现。

　　新版《未成年人保护法》明确，未成年人的父母或者其他监护人应当履行“保障未成年人休息、娱乐和体育锻炼的时间”的监护职责。同时规定，学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，合理安排未成年学生的学习时间，保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间；学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，加重其学习负担。

　　保护兼挽救的通盘考虑

　　在强化对未成年人权益保护的另一面，对一些有不良行为、或触犯刑法的未成年，法律如何做出处置？因刑事责任年龄的特定规定，这些“触罪”少年无法被追诉刑责，这也给未成年人保护工作带来了挑战，以致有人把《未成年人保护法》戏称为“未成年人犯罪保护法”。

　　5月31日，最高检新闻发布会通报的数据显示，落实未成年人刑事案件特别程序，对主观恶性不大、犯罪情节较轻的初犯、偶犯未成年人“少捕慎诉”，依法宽缓到位，做好后续工作，促其健康成长。2018年至2020年，不批捕4.7万人，不起诉2.8万人；对罪行严重的未成年人依法惩戒，宽容不纵容，批捕涉罪未成年人8.4万人，起诉11.6万人

　　于国旦介绍，这些恶性事件促使立法者和法学界意识到，对未成年人权益保护的相关法律需要做出回应。他指出，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》都制定于上世纪90年代，距今时间较长，法律中也存在一些不尽人意的地方，因此修改涉及到未成年权益的法律时，需进行通盘的、全局的考虑。

　　皮艺军认为，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》在宗旨上是基本共同的。《未成年人保护法》相当于一个“母法”，是对未成年人犯罪的一般预防，而《预防未成年人犯罪法》直接针对未成年人犯罪的预防，是一个“特殊预防”。因考虑到两方面的衔接问题，两部法律都于同一天生效。

　　于国旦认为，立法者不应该以对待成年人犯罪的思路对待未成年人犯罪和不良行为，“如果一些孩子确实有严重不良行为，一方面他确实会给社会带来损害，但另一方面也表明，社会对他的关注、关心不够”。他强调，这并不意味着放弃对未成年人犯罪的惩罚，“只是惩罚后退到相对次要位置，挽救教育更重要”。

　　此次修订的《未成年人保护法》规定，学校应当建立学生欺凌防控工作制度，对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训。对实施欺凌的未成年学生，学校应当根据欺凌行为的性质和程度，依法加强管教。对严重的欺凌行为，学校不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。

　　而新修改的《预防未成年人犯罪法》，则明确了不良行为和严重不良行为的概念，并将“殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体”包括在严重不良行为内。

　　对于严重不良行为中的欺凌行为，新修改的预防未成年人犯罪法规定，公安机关应当及时制止，依法调查处理，并可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果，采取措施严加管教。公安机关可以根据具体情况，采取矫治教育措施。

　　值得注意的是，对于未成年人触犯刑法的严重犯罪行为，此前通过的刑法修正案（十一）对入刑年龄做了重要修订。该修正案将原刑法规定不满十四周岁的人，一律不负刑事责任修改为：“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”这被视为对民意的回应。

　　而针对实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，《预防未成年人犯罪法》规定，经专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定送入专门学校，对其进行专门矫治教育。修法之前，对此的处理的“由政府依法收容教养”。全国人大法工委人士介绍，新法的规定标志着收容教养制度同时退出历史舞台。

　　于国旦告诉界面新闻，专门学校的来源目前有两种，一是过去为“问题孩子”提供教育的工读学校，这类学校积累了一些对“问题孩子”教育的经验，将其进行改革后，可以作为专门学校对不良性行为的未成年人进行矫治；另一种则是重新设立机构，建立专门学校。于国旦介绍，目前全国有工读学校数百所，采取第一种措施进行专门学校矫治教育的可行性更高。

　　皮艺军强调，把有违法犯罪行为但未达到刑法入罪年龄的孩子放到专门学校，“某些程度上和少管所只是一个程度上的区别”。如何在专门学校中做分级管理，避免孩子间的“交叉感染”，是一个值得探索的问题。

　　他建议，各地应该根据本地区情况出细则，才可以弥补这两部法律操作性不足的问题，“让每一个程序的每一个环节都能够变成可操作性的，可实施，可检验，可监督，才能使得这两部法律的颁布才变得比较更加有意义”。

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